对我国公路建设融资模式的研究

对我国公路建设融资模式的研究［摘要］本文以南京公路建设的融资为平台，借鉴国内外的先进经验，就我国公路建设融资的模式进行剖析，探索化解公路建设资金短缺矛盾的意见和建议，以求降低筹资成本，优化资金组合，防范资金风险，提出了符合我国国情的公路建设融资方法。［关键词］公路建设融资模式一、目前我国公路建设融资模式及存在的问题（一）目前我国公路建设融资模式目前，我国公路建设的融资主要是由中央财政、地方、银行、外资、发行股票、转让收费公路经营权等几方面构成。其中，中央财政投入只占15%，而地方政府、国内商业银行的贷款却占到70%以上，客观上造成了公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主的资金结构方式。由于公路建设投资大、周期长、回收慢等特点，筹集大量资金仅依赖国内银行贷款和地方政府投资是难以解决的。1.国家财政补助交通部一般会对国家干线上的公路所在省市按照一定标准给予补助。这是目前我国公路建设的主要资金来源。其实质是国家出资，但补助的金额十分有限。2.地方筹资（多为商业性银行贷款）地方筹资建设公路是近几年我国公路建设的一个突出特点。各地，尤其是东部经济较发达地区在认识到公路建设对当地经济建设的重大促进作用后，纷纷投资建设公路，但融资渠道单一，多为商业性银行贷款，融资数量有限。3.利用外资利用外资是我国公路发展初期阶段的主要融资渠道。公路建设利用外资的主要方式是外方间接投资，包括外国政府贷款和国际金融组织贷款。外商直接投资及国际证券融资在我国公路行业起步较迟。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡以后，吸引外商直接投资工作从广度和深度上都有了新的发展，形成了一个外商投资建设交通基础设施的高潮。我国有许多成功利用外资修建公路的例子，但是利用外资存在谈判审批时间长、审批条件严格、引进资金有限等问题。4.发行股票与转让收费公路经营权“八五”期末，公路行业就开始酝酿利用股份制改造，对一些效益好的收费公路进行资产重组，并上市发行股票融资。在进入“九五”后，利用股票进行融资有了突破。1996年8月，广东省高速公路发展股份有限公司向境外投资者发行B股，成为我国第一家公路上市公司，拉开了公路企业上市的序幕；1996年11月，安徽皖通高速公路股份有限公司在港挂牌上市，发行H股，成为全国公路行业首家海外上市公司；1997年5月，延边公路又首先成功发行A股。在同一阶段，1995年我国出现了通过转让收费公路经营权来筹集资金的融资方式，利用一次性筹集到的巨额资金再投资新建收费公路项目，为筹集收费公路资金开辟了又一新的渠道。（二）公路建设融资模式结构及存在问题虽然公路建设融资方式相对丰富，但总的来说公路融资结构不合理，比较单一。突出的问题是银行贷款比重过大，据不完全统计，“十五”期间公路建设利用贷款资金达7000多亿元，占到市场资金的70％左右。1.南京市公路建设中各融资模式所占比重以南京市近几年重点公路建设项目投入为例，其建设资金除省交通厅给予少部分补助外，地方配套资金均向银行贷款予以落实，为筹集地方配套资金发生的工程贷款已近16亿元（不含市配套资金），占总投资的62%，市配套资金也是政府通过其所设融资公司向银行的贷款，可以看出银行贷款占了总投资的96%.2.存在的问题（1）公路建设融资结构中日益显现的金融风险基础设施的行业特点决定了公路，尤其是高速公路在建成后要达到设计车流量需要一定的时间。而目前银行贷款的期限都不长，大部分为5年左右（有的地区多为短期贷款）。不少公路到了还本期限，车流量还未达到设计水平，还没有足够的能力还清本息，这就使公路行业银行贷款余额不断累积，各级交通主管部门和公路经营企业负债率逐年上升，公路行业和银行的风险都越来越大。公路建设融资途径单一容易积累金融风险，所带来的市场后果不能不引起警惕。如果一个行业的融资过于依赖银行，贷款规模过大，风险就会累积得越来越高，这对整个金融系统稳定带来的隐患应及早引起足够的重视。南京市这些重点公路建设项目每年有超过8000万元的利息支出需消化，并呈逐年增长势头。但随着负债的增加，融资渠道的单一，继续筹集地方配套资金已发生困难。主要表现在：①随着负债的增加，过高的资产负债率使融资能力逐年下降。②国家执行偏紧的货币政策，信贷资金进一步收缩。③不断新增的工程项目或未设收费站（例汤龙公路），或虽设收费站，但银行认为收费预期前景不乐观，不愿意放贷（例205国道油坊桥至铜井段）。④南京长江大桥收费站的即将移交，再以收取通行费作为还贷资金的来源已不复存在，继续组织新的贷款难度很大。从南京市公路建设融资单一模式可以看出，只有积极有效地采取多元化，特别是市场化的融资方式来实现公路建设资金的筹措，才是保证公路快速发展的重要前提。（2）公路建设融资人才短缺从目前公路建设融资市场运作情况来看，公路行业从事融资工作的专门人才较为缺乏，对公路建设进行融资造成了不利影响。同时在目前公路建设融资工作中，交通主管部门与中介机构的交流也不够，缺乏中介机构的参与，必然影响了信息交流和增大了融资成本，影响了市场机制的发挥。作为投资者和公司最先接触的人，中介机构的地位非常重要。因此，今后一方面要注意人才问题，另一方面还应加强与金融中介服务机构的合作。（3）政府在公路建设中没有发挥应有的作用政府在公路建设融资活动中扮演着非常重要的角色。虽然公路建设可以进行市场融资，但公路基础设施的公益性仍是其主要属性和特点。因此，在公路行业进行融资过程中，政府必须通过法律法规、政策、资金等手段给予支持和保障。目前尚有许多环节做得不够，突出表现在以下几个方面：一是没有充分发挥法律的规范和保障作用。由于法律环境不够成熟规范，往往在融资工作中形成许多人为“阻力”，增加了公路建设的融资难度，使许多想投资公路的投资者望而却步。二是政府制定的有关政策对公路建设融资支持力度不够。“政策就是资本金”，这是对政策效用的形象比喻。公路行业的融资特点要求政府在融资过程中必须制定相关优惠政策加以扶持。三是目前政府的投资比例日趋下降，不利于公路建设融资的运作。政府的投资比例下降与这几年公路建设投资大幅度增长形成了鲜明的对比。二、解决我国公路建设融资问题的启示（一）政府作用无论是哪个国家，政府在公路建设融资活动中都始终发挥着规范、引导和调控作用。一是政府可以通过法律手段为融资活动创造一个有利的外部环境。完备的法律制度，不仅可以为公路公司的经营活动提供充分的保障，而且一个规范的法律环境的形成，可以更有效地吸引大量的私人资本，拓宽融资渠道。二是政府通过制定优惠政策来为公路建设融资营造一个有利的投资环境和良好的社会氛围。例如在美国，允许外国公司在美筹集资金，发行私有股票，并规定投资者购买的公路债券享受免税待遇。三是政府通过经济手段保证公路建设融资活动的顺利实施。当公路公司经营困难、发生危机时，政府有责任进行财政干预，使公路的运行和维护继续得到可靠的保障。1982年法国政府决定，对采取特许经营方式的公路融资和管理制度进行改革，其中包括通过收购股权，将发生亏损的私营特许公司转变为半国有公司，即利用国家担保解除其财政危机。可以看出，对政府在公路这样的基础设施建设中应发挥怎样的作用和应实现怎样的政府职能，发达国国家比我们要认识得更为深刻。（二）处理好风险问题风险的处理及防范在一定程度上是影响融资成功与否的关键因素。选择融资渠道或方式，不仅要清楚项目自身存在的风险，而且要注意各种融资渠道及方式本身的风险状况，还应考虑相关社会经济以及国家政治风险，这些风险因素都影响到公路建设项目的融资是否成功。墨西哥由于在开展高速公路特许经营的初期，政府没有对特许经营工作进行深入细致的研究，对项目费用和风险的测算也比较粗糙，结果金融危机的降临导致了许多特许经营公司经营困难，以致于政府最后不得不实行拯救计划来干预。而智利吸取了墨西哥的教训，采取了多种措施来保障公路特许经营取得成功，其中包括制定明确的风险分担机制措施，即政府承担的主要风险责任包括担保项目贷款，担保最低交通量，在项目建设过程中发生变更时就特许经营期限或政府补助作相应调整等。因此，在公路融资中，对各种风险的化解和处理是值得认真研究的。随着公路建设资金需求的增长，公路行业面临严重的资金紧缺，政府投资比重在收费公路资金来源中越来越低。“九五”恰逢国家实施积极财政政策，市场资金充裕，政府投资不足的“事实”被大量涌入的银行贷款所掩盖。巨额银行贷款给业内人士造成很大错觉，认为公路建设资金并不缺乏，所有资金缺口都可以由银行解决。市场的作用被严重夸大。而此时，银行正处于体制改革时期，银行是国家的旧概念依然根深蒂固，加之居民储蓄额高居不下，公路行业突发的巨大需求为银行资金找到出路，完成了公路行业持续3年的2000亿元投资规模。但这种“被夸大的市场”在逐渐完善的市场经济环境中正得到纠正，日前，四大商业银行不约而同地首先从西部公路项目中淡出。（三）采用特许经营制从体制上来看，引进特许经营机制，实行收费公路政策是国外总的发展趋势。其目的是更有效地在国内外金融市场上筹集资金，特别是吸引私人资本。各国引进特许经营机制，实行收费高速公路政策不仅有为公路筹集建设资金的目的，也有在基础设施建设中引入市场机制、提高建设和管理效率以降低成本和改善服务的目的。（四）公路债券是重要的融资方式从国外融资方式的运用上看，发行收费公路债券是各国筹集建设资金运用较多、筹资比例较大的一种融资方式。国外公路建设融资把向资本市场融资的重点放在了债券市场，并取得很大成功，这说明发行债券是比较适合公路建设的一种有效的融资方式，这种做法值得我们思考和借鉴。（五）完善配套体制公路建设融资渠道的拓展程度与公路管理体制和融资体制密切相关，各国公路建设融资渠道和方式因本国的公路管理体制而异，各具特点。在不同的体制下，政府渠道投入公路建设的资金比例不同，公路建设对非政府渠道融资的依赖程度也就不同。建立有效的公路管理体制和融资体制，是进行市场融资活动的需要和保障。三、对我国公路建设融资模式的几点建议“十五”期间公路行业取得了巨大的建设成就，整个国民经济也受益于基础设施建设的拉动作用，走出了低谷。“十一五”期间，我国仍将处于通过公共基础设施投入来引导经济增长的阶段，公路建设面临着更为艰巨的任务。根据目前的这种形势，今后公路建设必须在国家投资的基础上广开市场融资渠道，只有筹集充足的市场资金才能保证公路行业建设目标的实现。（一）客观认识市场融资在公路建设中的地位和作用公路设施属于基础性建设项目，尽管部分公路项目具有一定的可经营性，但公路项目的财务效益特点决定了绝大多数项目都需要政府在资金上给予支持，尤其是在建设期和项目运营初期。因此，在认识到公路建设进行市场融资重要性的同时，我们必须保持清醒的头脑，客观认识市场融资在公路建设中的地位和作用。虽然收费公路等经营性的公路项目属于准公共物品的范畴，需要政府和市场共同发挥作用，但是政府在公路建设中起到的主导作用是不可忽视的。从长远看，商业性资本难以成为公路建设的主要资金来源，政府必须保证对公路建设足够比例的国家资本金投入，其余不足部分再通过市场融资解决。（二）尝试个人委托贷款合理利用民间资本如果把我国的金融、财经和银行体系看作是一个机体、一个活着的有生命的东西，那维持它的输入是什么，是什么东西在往这个体系里输送着新鲜血液呢？一个主要的来源就是民间储蓄。大家都知道，中国人危机意识最强，是世界上储蓄率最高的。中国人的储蓄率是30%，所以存放在国有银行里的高额民间储蓄成为了支持国民经济的血液。近年来，南京在吸纳民间资本（个人储蓄）参与公路建设方面也有新动作。2003年南京绕城公路高速化改造工程向市民敞开了投资的大门，民生银行和浦发银行联合推出了绕城公路高速化改造工程个人委托贷款项目，向市民融资5亿元，期限设计为3年，贷款以1万元起步，但不设上限，百姓可根据自身实力进行投资。此项目也创出了国内民间资本委托贷款的最新纪录。民间投资总是以追求利益的最大化为目标，投入直指那些效益比较好、回收期比较短、安全性强，而且管理、操作比较方便的项目。而公路投资效益的关键取决于公路项目的延伸度和通达地