对我国粮食安全问题的研究

世界粮食危机背景下我国粮食安全问题探析——侧重于农业政策措施及制度解析吴游波李明财何阳任杰刘刚李尧黄邦睿陈方一引文粮食是一种关系国计民生的特别重要的商品。“民以食为天”,“食以粮为源”。任何一个国家或地区,如果没有最低限度的粮食供应,必然会引起社会动荡。理解粮食安全,必须联系“粮食不安全”，甚至是粮食危机。“粮食安全”的概念,最早见于1974年联合国粮农组织理事会通过的《世界粮食安全国际约定》。《约定》要求有关国家“保证世界上随时供应足够的基本食品,保证稳步扩大粮食生产及减少产量和价格的波动”,“保证世界谷物库存量最低安全水平不能低于全年谷物消费量的18%”。现在,对粮食安全概念的理解为人们所普遍接受的是“确保所有的人在任何时候能买得到又买得起所需要的基本食品”(联合国粮农组织前干事萨乌马,1983年)。这个概念,从供给的角度看,至少包括两方面内容:(1)确保生产足够的粮食;(2)最大限度地稳定粮食供给。此即是说,既要发展生产,提高粮食生产能力,又要疏通购销渠道,稳定供给;从需求的角度看,至少包括两方面内容:(1)确保所有需要粮食的人都能获得粮食,也就是说,要增加收入,提高人们的购买力;(2)这里的“基本食品”,指的是生存和健康性粮食消费。所谓生存性粮食消费,是指吃饱肚子以维持生命。健康性粮食消费，是消费的食物不会有损人体健康。保持95%的粮食自给率一直是我国的骄傲。然而，目前我国已成为世界排名第二的大豆进口国，食用植物油对外进口依存度迅速提高到60%以上，对我国食用植物油安全构成了严重威胁，也对我国粮食安全敲响了警钟。中国粮食进口大增是无可反驳的事实。中国2010年进口玉米157万吨，为2009年的19倍。小麦进口量为120万吨，增幅为36%。2010年累计进口大豆5480万吨，同比增长28.8%，美国农业部数据也显示，2010年中国进口了175亿美元的美国农产品，占美国农产品出口总额的15.1%，我国首次成为全球进口美国农产品最多的国家。而且，这个趋势还将持续。国务院发展研究中心最新预测，中国粮食净进口量将由1997年的416万吨增加到2010年的976万吨和2020年的2224万吨，中国将成为世界上最大的粮食进口国。中国粮食进口增速如此之快，确实让人担忧不已。中国在国际市场的任何动作都很可能会引来一连串的反应，中国买什么什么贵。粮食价格也会因此而迅速高升。中国粮食一旦出现缺口，想从国际市场购进，势必要付出更大的代价。因为，根据相关预测，到2030年，中国的人口将达到16亿，如果按照人均粮食占有量400公斤计算，中国的粮食总需求将为6.4亿吨，然而目前全球每年粮食的正常贸易量为2.2至2.3亿吨，即使全部供给中国也仅能满足中国粮食需求的45％.实际上，只要中国在国际市场上的采购量接近10％，其对国际粮食市场的冲击也是巨大的。更何况，还有被遗忘的非洲之角，那里还有无数双饥饿的眼睛。粮食安全是国家安全的基础，没有粮食安全，国家的其他安全将无从谈起。世界性粮食危机的发生让我们清醒地认识到保障我国国家粮食安全的重要性和必要性。因此，有必要认真分析我国目前粮食安全方面存在的主要问题，并借鉴国外经验，探求保障我国粮食安全的基本对策。二国内外学者对粮食安全问题的不同观点国外对世界未来粮食生产的前景,不同的预测很多,结果也很不相同。现在对三种较有代表性的观点综述如下：第一种被称做“常规派”,他们的人数不少。他们认为,在过去的40年里,粮食产量的增长主要靠三个因素：扩大耕种面积,改进土地利用(主要是扩大灌溉面积),提高单位面积产量。由于土地开垦逐步向条件较差的地区转移,进行灌溉的难度增大,一些投入物的报酬率开始下降。持这种观点的人认为：今后增产粮食主要应当依靠现有耕地来提高单产,同时不损害生态环境,为此必须加强科学研究和技术推广。粮食供给主要是国内的问题,国际贸易所起的作用很有限。世界谷物产量要从1990年代初期的19亿吨增加到将来的38亿吨,关键在于发展中国家要使人口的增长率与生产的增长率相协调；而生产增长的关键则是加强科研以及进行开发性生产。第二种是“乐观派”。世界银行国际经济部高级经济师D.O.米切尔和M.D.英科就是主要的代表人物。他们指出,从食品的实际价格、卡路里消费水平和人均食物占有量等指标看,世界的食物供应状况1990年代好于1960年代。食物的实际价格在一个世纪长的时间里,大体呈下降的趋势。在过去的20多年里,发展中国家的人均卡路里摄入量上升了27%。他们对2010年作了预测,并且假定人口增长率从1994年的1.74%下降到2010年的1.4%,而食物增长可保持每年1.8%到2.2%的速度。到2010年,全世界谷物的生产量可达到26亿吨,全球粮食的供应将足以应付需求的增长。不过,发展中国家的粮食进口可能要以每年4%的速度上升,但发达国家的生产能力完全可以满足其需求。第三种是以世界观察研究所L.布朗为代表的“悲观派”。他们主要依据是资源退化,世界粮食增产的速度从过去的每年3%下降到近十年来的1%,认为草地的使用已经超过了合理限度,而鱼的产量已经“达到了生物再生产的极限”。所以,食物的三大来源——作物、畜牧和渔业,只剩下改进土地的生产率一条了。在这方面,又受到以下六个方面的限制：未使用的农业技术储备减少；人的需求主要将转向畜产品和渔产品；水资源限制；许多国家的肥料报酬率在下降；土地面积因工业化而减少；因人口增长、环境退化而“造成社会分裂”,削弱了政府对食物生产的努力。他们估计,到下21世纪,粮食供求形势可能更加趋紧；到2030年,世界对进口谷物的需求量将超过实际可供应量5.26亿吨。布朗对中国粮食生产的前景给予了特别的关注,并且得出了一个令人震惊的结论：“当中国持续地从国际市场上购买粮食时,它的粮食匮乏将成为世界性的匮乏；它的耕地及灌溉用水的短缺将成为世界性的短缺……”其轰动效应为世人所知。不管他们的本意如何,这个论断传递的信息是：中国在21世纪将成为世界的沉重负担。这种论断引起了中国政府和人民的不满。他的观点受到许多经济学家(包括美国经济学家在内)的批评。他们指出,从世界范围来看,粮食生产的潜力仍然是很大的,与布朗描绘的那种暗淡的情景相去甚远。美国有些经济学家嘲笑布朗说,他过去的许多悲观预言“没有一个被证明是对的”。以上三种预测有一个共同的论点：他们都认为世界粮食增产的潜力主要在发达国家和原来的中央计划经济国家。这种观点多少包含着对发展中国家的历史偏见。正如我国的中低产地区存在巨大的粮食增产潜力一样,在世界范围内,幅员辽阔的发展中国家粮食增产潜力十分巨大。多数发展中国家的粮食单产比我国低很多,其中一大部分土地有良好的自然环境及生产设施,只要条件具备,没有理由认为那些国家的土地永远只能象现在这样低产。从农业后备资源来看,发展中国家的潜力更是不可低估。例如,无论在耕地潜力和单产潜力方面,巴西、阿根廷,以及许多非洲国家都有很大的潜力。即使土地相对紧缺的东南亚国家,也是如此。在20世纪最后的20年里,世界粮食总产量增长了大约30%,发达国家由于控制生产粮食产量停滞不前,恰恰是发展中国家对此作出了巨大的贡献.2008年，由于全球性的自然灾害，全球粮食产量大幅下降，国际粮价大涨，让人们再一次对世界性的粮食危机感到恐慌。针对我国的粮食安全问题，以下几位经济学“大师”们的观点更加让人匪夷所思：张五常1935年生于香港，1982年至今任香港大学教授、经济金融学院院长。1959年到洛杉矶加州大学经济系学习,其后攻读硕士、博士学位，毕业于美国加州大学经济系，获博士学位。曾当选美国西部经济学会会长，是第一位获此职位的美国本土之外的学者。1969年以名为《佃农理论——引证于中国的农业及台湾的土地改革》的博士论文轰动西方经济学界。1991年作为唯一一位未获诺贝尔奖的经济学者而被邀请参加了当年的诺贝尔颁奖典礼。粮食如何算安全？2008年4月16日，张五常在腾讯上的文章《粮食如何算安全？》在两会的研讨中，三农（农业、农村、农民）问题受到重视，而要减少农民人口的声浪似乎是提升了。在此同时，粮食安全问题的声浪提升得更大。后者是二百多年前欧洲重农主义的思维，“粮食安全”的表面解释是一个国家的农产品需要自供自给，不靠进口。这几年中国的农用地减少，自产的粮食下降，中国成为一个粮食进口国，是以为忧。我曾经指出，作为人口最多的大国，比例上优质的耕地实在少，要成为经济强国，中国一定要让大量的农民人口转到工业上去。这样一来，大量进口粮食无可避免。目前的情况，是好些地区工业用地的回报率比农业用地的回报率高出10倍以上，而一部小电视机出口可以换取大约一吨非优质的白米进口。农转工可图之利可谓大矣。一年多来，可能由于政府对农业与农民的多方协助，农转工的速度显然不足，因为工业大叫民工荒。虽然目前的经济整体发展还算好，但路线是走错了。继续下去，这路线的不良效果会明显化。爱护农民是鼓励他们转往工业，协助他们留于农业，早晚害了他们。我们今天不容易估计中国的农民究竟是人口的百分之几。官方的数字是69%，但半农半工的人口多得很，而不在市区的工厂越来越多。以全职农业算（例如两个半农算一个），农民的人口百分率应该低于69%。不这样，直觉的判断是中国不会见到有骄人的工业发展。纵观外国经验，要成为经济强国，中国的全职农民要下降至人口的25%左右。这含意着中国的粮食要大量进口了。安全吗？我曾经指出，没有任何供应，能比让他人赚钱的供应来得安全。就算国与国之间有政治纠纷，有禁运的可能，有钱可赚的商人总有办法，何况世界上有那么多农业出口国要互相竞争。要走向经济强盛之途，中国没有其他选择。但我可以提供三点，增加粮食供应的安全性。（注1）（一）政府全部开放粮食进口，让私营（或称民营）的商人处理，绝不限制牌照数量。这是毫无农业的香港从来没有缺粮的主要原因。数之不尽的零散粮食商人，互相竞争，各出奇谋，各有门路，有什么战争或政治上的风吹草动，他们总有办法。（注2）（二）在海上以浮笼养鱼与在海滩殖蚝、蛤等，有利可图的例子早有前科。政府要把所有宜于人工繁殖海产的海岸与海滩，以招标的形式租出去，让民营投资者博一下。（注3）（三）界定与保护农民的土地权利重要，但同样重要的是容许有权利界定的农地有自由转让权。当然，不少地区政府要靠土地租出或卖出为生计，而农、工、商、住的土地用途的划分是一门湛深的学问，篇幅所限，这里不说了。客观地看，中国需要的知识进口、石油进口、铁矿进口等，比农产品进口更重要，但为什么两会不讨论这些进口的不安全呢？我的答案是：不能不进口的，无可奈何，于是环顾左右而言他。客观地看，农产品也是不能不进口的，而外国的供货商人远比石油或铁矿为多。关于注解：注1：经过2008年出现的粮食危机，似乎张的主张有站不住脚的嫌疑。注2：商人唯利是图没有错，但是在某些情况是不会出现冒死为某国进口粮食的，例如朝鲜的粮食问题没有张所说的解决办法的，所以从国家的角度，侥幸的心态不能有。注3：关于海产养殖，由于近几年中国政府对环保以及人民生活的重视，大量限制了圈海养殖的范围，还海于民的力度不断加大，所以张的这个想法实在不是很现实，也有违人民亲近大海的民意。但是辨证的看不同的声音也不失为对政府和人民的一种参考，还有其他比较好的经济学家郎咸平，大家可以参看他的观点。争论：一直以来关于张五常有许多争议，可能最大的争议是自由竞争的理论，这个论点初看很好很强大，可是仔细的想想似乎有许多问题，例如：中国是否有公平竞争的环境，即使有，但是我们都知道竞争结果永远是少数人是胜利者，失败者怎么办？国家的问题并不仅仅是经济的问题，只是用经济学想问题而忽略最广大普通人民的利益是不会有哪个政府肯冒这个险的，贫富差距的扩大永远是国家不稳定的一个重要因素。牺牲大多数人的利益，满足少数人的利益永远不会是真理。第二位——“东方经济学家”茅于轼18亿亩耕地红线不容突破是错误观点北京天则经济研究所昨日发布“粮食安全与耕地保护”研究报告，结论为，确保18亿亩耕地以保障粮食安全的观点是错误的，甚至是有害的。北京天则经济研究所理事长茅于轼教授在会上指出，中国在上个世纪