大伦敦空间发展战略

《大伦敦空间发展战略》简介Ⅰ发帖人:lily0954点击率:3001倍受关注的新一轮大伦敦规划——《大伦敦空间发展战略》的编制工作已经完成，于2004年2月由大伦敦政府（TheGreaterLondonAuthority,简称GLA）正式向全社会颁布。这是一个针对大伦敦地区未来30年的发展而制订的战略发展规划，发布后在英国社会各界以及国际规划界产生了较大影响。本文简要介绍该规划的制订过程、工作背景、规划目标、发展策略要点以及规划的实施机制等内容，以期大家对新一轮的大伦敦规划有一个概要认识和了解，并对目前开展的各项规划编制和研究工作有所启示。1、规划的制订过程在过去的30年中，英国和伦敦地区的区域规划编制与管理体制经历了一个曲折多变的发展过程。1999年通过的大伦敦政府法（GLAA）重新确立了大伦敦政府（GLA）的合法地位授权，GLA由直选的市长和独立选举的议会构成，职权覆盖大伦敦地区的32个市级自治区和伦敦共同体。GLAA同时授权大伦敦市的市长组织编制新一轮的大伦敦战略规划，并取代原有的伦敦发展策略指引（RPG3），以指导和协调大伦敦下属32个自治区的地方性规划，实现大伦敦地区发展的协调与合作。《大伦敦空间发展战略》正是在此政治背景下展开。与此同时，大伦敦政府还组织编制了有关伦敦未来发展的多个专项策略，诸如经济发展、交通、文化、能源、环境、投资、社会公平等多方面的发展策略。这些策略都围绕着共同的三个主题：伦敦居民的健康、获得机会的平等性、对英国可持续发展所做的贡献。这些策略的制订必须相互协调，而《大伦敦空间发展战略》将提供一个更高层次的空间发展框架，对这些策略予以整合。同时，大伦敦规划还需要综合考虑与《欧洲空间发展展望》以及欧盟的其他发展指引协调。按照法定要求，大伦敦规划草案必须经过可持续发展的评估。本次大伦敦规划的编制是一个开放性的工作过程。在规划编制工作的第一阶段，于2001年5月举行了对大伦敦规划的公众意见咨询，作为规划草案编制的参考依据。公众咨询的结果经过整理后提交市长，由市长逐一进行回复。这些咨询的结果和市长回复的意见在一年后，于2002年6月以《大伦敦规划的反馈意见》向社会公布。与此同时，大伦敦规划草案也编制完成，在同一个月内一并向社会公布并征询公众意见。按照法定程序，这一轮公众咨询周期将持续三个月。公众征询完成后，所获得的反馈意见以及市长对这些意见的回复将交给一个由政府任命的陪审小组，由他们进行统筹考虑。陪审小组在2003年3—4月之间举行了一次对规划的公开审查活动，于2003年7月完成了审查报告，并负责提交给市长。本次大伦敦规划最终由英国环境大臣批准通过，于2004年2月正式向社会发布。这是第一个经历了民主决策过程并具有法定意义的战略性规划，将成为伦敦未来30年发展的指南。该规划实施过程中将按照一定的规则和程序进行监督和检讨，并形成年度报告，以评估规划实施和与之相关的一系列专项目标的绩效。2、规划编制所面临的形势伦敦是一个拥有悠久而丰富的历史文化传统、在欧洲和世界上占有重要地位的城市。它不仅是英国的行政、文化、旅游和商务中心，而且与纽约、东京并称为世界三大金融中心，是欧洲的金融之都和世界上经济国际化程度最高的城市，同时也是世界上文化多元化程度最高的城市。但与其它世界性城市和欧洲的国家首都相比，伦敦的城市发展呈现出与众不同的空间特征。它的地域空间广大，但城市建设密度很低，有三分之二的土地和人口都分布在郊区，并拥有一个开放的很具有吸引力的滨水空间网络。在大伦敦区域范围内，分布着一系列规模和功能各不相同、建设得各具特色的城镇中心：既有中心区的WestEnd和Knightsbridge，也有分布在郊区的各类地方性中心，形成了典型的多中心城市结构。编制本次规划的出发点，既是针对伦敦可持续发展而提出长远构想，也是应对当前急剧变化的形势和条件而做出的现实反应。经济全球化的浪潮已经给世界各国的城市发展带来深刻的影响，而作为世界城市的伦敦更是首当其冲地面对众多的机遇和挑战。这些变化的形势条件可以归纳为如下几个方面：2.1人口规模的扩张和人口结构的变化伦敦的人口在1939年后就开始下降，经过50年的徘徊后，到1989年后重新恢复增长并稳步上升。到2003年，全伦敦人口已超过730万，过去15年内新增人口相当于谢菲尔德市的总人口。而且根据趋势推断，人口将继续保持持续增长，预计到2016年将比现在新增人口81万人，总人口将达到810万。伦敦人口在规模迅速扩张的同时，人口结构特别是年龄结构和种族构成也发生了巨大变化，伦敦人口将不断趋向年轻化和多元化。预计到2016年，全伦敦的劳动年龄人口将新增51.6万人，其中80%将来自黑人和少数民族的社区。人口规模的扩张带来对城市住房持续增长的需求，也带来对交通和环境的压力，并可能威胁城市外围绿带和城市内部绿色空间的保护。同时，人口结构变化带来文化的多元、价值观和生活方式的变化，并将对城市空间产生深刻影响。2.2产业结构和就业结构的变化伦敦产业结构调整的最突出特征，是大量的商业服务业就业岗位替代了原有制造业。预计对未来15年经济增长中，商务和金融领域增长的贡献率将是最大的；全伦敦新增的63.6万个就业岗位，将有一半以上由这两大领域提供。而其它服务性产业，特别是创意性产业、休闲娱乐、零售、酒店、餐饮和旅游业等，也都将保持高速增长。经济增长方式的转变将对城市空间和土地的利用与重组产生新的需求，需要重新考虑对关键性资源，如土地、建筑和结构材料、水、能源和废弃物更好的利用，以及对部分地区功能的置换和土地再开发。规划研究认为，伦敦在环境保护方面已经落后于英国的其他许多城市，这也是未来城市的可持续发展需要迫切解决的问题。2.3信息技术的影响信息和通讯技术的进步对城市和居民生活的影响也是巨大的。面对正在形成的信息化社会，伦敦需要努力成为一个不断学习的城市。在未来的城市发展中，获得和利用信息的能力将是对人的基本要求。信息技术的进步将给人们居住和工作环境带来更多的可变性和可选择性，但并不会取代常规的面对面的会晤的需求。它可能导致的一个趋势反而是工作性出行将占据一天中的更长的时间，也可能导致更多的本地化出行行为的发生，如人们将更多地前往当地服务业地点和咖啡馆。2.4社会两极分化日益严重伦敦在变得越来越富裕的同时，却面临越来越严重的两极分化。在最近数十年的经济增长中，伦敦的居民并没有平等地分享增长所带来的利益；有许多人被边缘化，由于贫困、疾病和歧视等原因而被排除在伦敦主流经济和社会生活之外。飞涨的房价甚至使许多伦敦居民无力购买或租赁一所质量很普通的住房来居住。伦敦集中了英国收入最高和最低的人群，在最贫困的和最富裕的阶层之间，财富占有和生活质量方面的差距在日益扩大，造成伦敦社会迅速地分化。就业机会虽然在不断增长，但分布却极不均衡。增加的就业机会日益集中在最高收入和最低收入的领域内，而且这种趋势还愈演愈烈，导致伦敦的失业率居高不下。伦敦是失业率仅低于英格兰东北部的第二高的地区，大约有29%的就业适龄人口处于失业状态，远高于英国其它地区24%的水平。对于伦敦少数民族而言，失业率就更高，达42%。此外，有64%的单亲父母需要依靠救济的支持，是全英国最高的。按照官方的儿童贫困标准，有43%的伦敦儿童生活在贫困之中，也是全英国最高的。在促进经济增长的同时维护社会公平、消除贫困，将是本次规划努力的方向。3、规划的原则和目标3.1规划的指导思想和原则面对上述变化的形势以及存在的机遇和挑战，本次规划必须积极应对并制订有效措施，实现伦敦的可持续发展。规划确立的一个基本指导思想是：在伦敦地域范围内的增长不能侵占宝贵的绿色空间。在此指导思想下，规划确定了以下四个关于空间发展的重要原则：第一，鼓励更集中更紧凑的开发方式，保证在不侵占开放空间的前提下实现经济的发展，并形成一个较高密度的布局结构和适宜的用地比例。第二，未来开发的规模和时序必须与现有的和已规划的公共交通系统紧密结合在一起。第三，保证重要的资源供给，包括提供商业办公空间、住宅、相关的技能培训设施和足够的交通设施以及高品质的环境。第四，明确空间发展的优先权，在过去的发展过程中未能获益的那些地区，特别是东伦敦的部分地区，需要在未来的发展中优先考虑和支持。规划认为，充足的公共投资的支持将有助于大大促进经济的快速增长。而经济的增长将对此前在改善服务业、交通和环境等方面所做的努力给予回报，并给从郊区到中心区的整个伦敦的生活质量带来全面的提升。它将为伦敦居民提供更多更好的就业机会，并由此带来生活水平的普遍提高。同时，伦敦经济增长所发挥的辐射和带动作用，将为英国其他地区的经济产生积极的影响。3.2规划的目标可持续发展的一个重要理念是维护社会公平，要保证所有的伦敦居民能够从经济增长和地区开发中获利。要在发展过程中保持生活的质量，保护和加强地方社区的肌理而不受破坏，就必须使得经济增长的利益能够比过去更广泛更公平地分配到更多人身上。要实施可持续发展的战略，重新平衡经济利益的分配，最重要的是要寻求一条整合的途径。本次规划为那些最需要的地区提供了发展的指引，如提供更多的廉价住房，改善教育、健康、安全、技能培训和社区服务等方面的政策，消除歧视、为所有人获得平等的机会等。规划还提出更高效地利用稀缺资源的建议，包括土地、能源、交通设施、水和建筑材料。开放空间、河流和其他水体将得到保护和提高，现有的和新建环境的质量将得到全面提升，一个更具活力和更紧凑的城市将也拥有更具吸引力的环境。如前所述，在过去三年中，市长已经同时组织制订了一系列关于伦敦发展的专项策略。大伦敦规划将与这些策略保持高度协调一致，并为其提供一个整合的框架。这些策略所基于的共同出发点是：将伦敦发展成为一个人民的城市，一个繁荣的城市，一个平等的城市，一个可达性的城市和一个绿色的城市。大伦敦规划对这五个主题进行了进一步的发展深化，建立一个更具针对性的目标，并与关于伦敦未来空间结构的专项目标结合在一起。这些基础性目标是：目标1：为伦敦地域范围内的增长提供有效支持，但不侵占开放空间；目标2：将伦敦建成一个更适宜人们生活的城市；目标3：将伦敦建成一个拥有雄厚多样的经济增长基础的更繁荣的城市；目标4：推进社会的融合，消除隔离和歧视；目标5：提高伦敦的可达性；目标6：将伦敦建成一个更是吸引力、设计得更精致的绿色城市。4、总体发展战略本次规划认为，伦敦这个城市面临的最大挑战是：如何在创造一个更加开放和公平的社会、保护和提升伦敦的传统和环境的前提下，支持伦敦经济和人口的高速增长。毫无疑问，必须促进那些发展要求最为迫切、能够以可持续的发展方式取得成功的地区加快发展。但是，如果要确保新的开发不进一步侵占绿化带和内部的绿色空间，就必须采取更为紧凑的开发方式，这样伦敦的人口密度和开发强度进一步加大就是一个必然的选择。4.1三类不同地区的开发策略要成功地实施更紧凑的开发策略，有必要采取多管齐下的对策，将商业和住宅开发、交通和通讯基础设施以及地方社区活力的提升结合在一起。由于伦敦面对的挑战是全方位的和跨越各区自治区边界的，本次规划高度重视五个大的次区域的发展策略，包括西伦敦、北伦敦、中心伦敦、南伦敦和东伦敦（含泰晤士河口地区）的发展策略。在这个全面的规划框架之中，规划确定了一些特别发展地区，包括机遇性增长地区（OpportunityAreas）、强化开发地区（AreasforIntensification）和复兴地区（AreasforRegeneration）。具有典型意义的机遇性增长地区将能够提供至少5000个就业岗位或2500个家庭或两者兼而有之，并与相应的其他功能相配合，如商店、休闲设施和学校等。这些地区包括主要的“棕色地带”和那些拥有高密度增长潜力的地区。无论对于那些已有良好的公交可达性的地区，还是那些需要公交的改善来支持其发展的地区，都必须配合公共交通系统的使用。这些地区的发展潜力需要由市长、自治区和地方社区共同评定。而与现在那些已有良好公共交通支持的地区相比，强化开发地区则具有安排更集中的功能的巨大潜力，即有利于更多不同种功能的混合使用。规划确定的复兴地区