国外表土剥离再利用实践及其经验启示

国外表土剥离再利用实践及其经验启示按语：目前，加强耕地质量建设，提升耕地综合产能成为我国增强粮食安全保障能力的必然选择。表土剥离和再利用是耕地质量建设的有效手段，在土地整治领域有很大的应用空间，尤其在“移土培肥”工程中广泛应用。本文对世界上表土剥离工作开展较好的国家经验进行了系统梳理，并结合我国国情分析了可以参考借鉴的有效形式，提出了具体建议。国外表土剥离概况表土剥离常见于矿产资源开发和各类建设活动中，也见于旨在提高土地质量和治理土壤污染的相关事业中矿产资源开发中的表土剥离。发达国家早在19世纪末就意识到采矿业对环境的负面影响，20世纪初即着手进行矿山环境治理的科学探索，到了20世纪中叶已有不少国家制定了涉及表土剥离和再利用的法律法规。近二三十年来，许多国家都致力于研究和探索如何在对地表生态系统影响最低情况下进行找矿、采矿、生产加工以及地表复原。如澳大利亚从1980年开始组织对采矿区进行大规模复垦，1997年建成“优质实用采矿环境管理”系统，出版了用于指导矿山生态环境保护、复垦和管理的系列手册，要求采矿活动结束时在受扰动土地上重新沿等高线作业，将此前剥离的表土放回以利于栽植植被。美国1997年出台了《露天采矿管理与复垦法》，各州也制定了相应法规，要求露天采矿过程中要合理搬移表土并在其他地方存贮起来，等矿产资源开发活动结束后及时复原矿区地表。生产建设活动中的表土剥离。为了适应城市化和工业化发展需要，各国一直在进行包括城市、工厂、基础设施和住宅等在内的生产建设活动，并不可避免地要占用大量农业用地。由于担心生产建设会导致表土流失、土壤侵蚀、表土和底层土混合、表土压实，进而影响土地的潜在用途和生产能力，不少国家通过立法形式对几乎所有建设活动中的表土利用和保护进行规范。科学剥离项目建设区即将压占的表土并存贮起来，在建设活动结束后再适时放回的做法，目前已在国外许多公共建设和私人建设活动中被普遍采用。如为了减少对处于弱势地位的农业生产的威胁，以及消除对所在地区生态环境的破坏性影响，日本等国要求在城市建设和工业建设中，只要对某一区域挖取或堆积土方的深度、面积超过一定标准，就要剥离该区域表土，并在建设活动结束后对挖取或堆积土方的区域进行表土回填和土壤改良。土地改良事业中的表土剥离。许多国家特别是发达国家更加强调农地质量保护，往往通过综合运用经济、法律和行政手段，采取物理的、化学的、生物的和工程的措施，改善农地生产条件，改良耕作层土壤性状，不断提高农地生产能力。在此过程中，剥离因开发建设而将被占用地区较为肥沃的表土，并将之作为客土加入已经列为改良项目区的土壤，成为较为常见的一种方式。日本在北海道综合开发中，客土事业就是一项长期开展的土地改良事业，而这建立在对其他地区表土进行合理剥离基础之上；英国为了维持和提高农地生产能力，以及减轻开发建设对农地的影响、保护生物多样性、减少对环境的负面效应等，从20世纪五六十年代起就非常重视农地表土剥离和再利用，并进行了大量相关实践，目前已形成一套有关农地表土剥离的规范性文件，对相关活动涉及到的表土剥离和再利用作出了详细规定。土壤污染治理中的表土剥离。土壤污染尤其是重金属污染更具有隐蔽性、长期性和不可逆性等特点，不仅导致土壤退化、作物产量和品质下降，还会恶化水文环境，并直接或间接危害人体健康。不少国家对土壤重金属污染治理进行了广泛研究，而剥离受污染地区的表土并覆盖或客入其他未受污染地区的表土就是常用的一种治理方式。以日本为例，在经过20世纪五六十年代的重化工业大发展后，部分地区土壤污染现象非常严重，并出现一些震惊世界的污染事件。在治理过程中，日本各地根据地下水位、地质条件及污染程度等情况，因地制宜选取填埋客土法或上覆客土法等方法。表土剥离国际经验建立适合本国国情的表土剥离管理体制，程序规范且要求严格，法律体系完善，建立各种保证金制度和基金制度各国在表土剥离和再利用方面的研究和实践有一定个性特征，但也在许多方面呈现出共性特征一是较为成熟的表土剥离管理体制强化了行政手段。这些国家都建立了适合本国国情的、较为成熟的表土剥离管理体制，并不断改革和完善。如英国与表土剥离有关的政府机构涉及农业、环境、规划、林业和矿产管理等部门，联邦政府中主要由环境、食品及农村事务部、社区及地方政府部负责制定相关法律和标准。地方政府中主要由矿产、规划和环境部门负责具体的审批及验收。美国联邦政府中与表土剥离关联最密切的复垦工作主要由内政部牵头，内政部露天采矿与复垦办公室负责实施，矿业局、土地管理局和环境保护署等部门协助管理，各州资源部则具体负责辖区内复垦工作。同时，各国为推进和规范表土剥离，充分运用包括规划和许可在内的行政手段。如日本除了从宏观层面上制定土地利用基本规划、城市规划甚至国土综合开发规划等对表土剥离和再利用提供政策指导，具体管理部门还常常根据实际需要设计相应的规划方案。而这些规划一经制定，便要分级印发规划设计图，设计图纸详尽明了，操作性很强，一般不得随意变动。美国经常使用的行政管理手段主要是开采许可证制度，规定申请采矿许可时必须递交包括复垦规划的翔实材料，如果涉及压占农用地的还要附上详细的土壤状况调查、表土剥离、存贮和回填规划，主管部门审查通过后才发放采矿许可证，而在农用地表土剥离之前禁止任何开采活动。二是表土剥离的程序规范且各个环节要求都很严格。不少国家结合本国实际，建立或规定了表土剥离和再利用流程，以高效推进相关工作和规范管理。如加拿大的表土剥离程序包括确定剥离数量和质量的勘查规划，明确剥离范围的表土确定，按照要求和规定剥离表土、科学选择并合理存贮表土，按照复垦要求回填表土和表土回填后清除杂质等六个阶段。英国的表土剥离大致可分为调查规划、表土剥离、表土搬运、表土复原和土壤养护五个阶段。虽然各国表土剥离流程有所差异，但总体上都可划分出准备、剥离、存贮和回填4个不同环节，每个环节都有非常严格的要求。三是表土剥离有健全完善的法律体系，不同的法律定位清楚、要求具体。开发建设中对表土的剥离和再利用是一系列有计划、有步骤的活动，往往涉及众多不同行政级别的管理部门，对其进行规范的法律也形成了一定体系。日本虽然没有进行专门立法，但表土剥离和再利用早就纳入法制化轨道，与之相关的法律包括《土地改良法》、《农业振兴地域整备法》、《耕地整理法》、《城市规划法》、《农业用地土壤污染防治法》以及《矿业法》等，构成较为完善的特定法律体系。表土剥离制度已在美国实施40余年，这主要归功于健全的表土剥离法律法规，不仅在联邦层面制定有相关法律，各州也根据实际制定了相关法规。各国法律针对不同的开发建设活动从不同方面对表土剥离和再利用进行了规定和要求，并对各种违法行为进行严厉惩处。如日本的《农业振兴地域整备法》立足农业地域开发限制，《土地改良法》立足土地改良，《耕地整理法》立足耕地整理等，分别对表土剥离和再利用作出具体要求。美国颁布《露天采矿与复垦法》，在全美建立统一的露天采矿管理和复垦标准，《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》为在基本农田上进行采矿作业的表土剥离和复垦制定了操作标准。四是表土剥离经济手段的运用较娴熟，普遍实施保证金和基金制度，公益性事业政府投资占主导。美国矿区土地复垦就有相应的复垦保证金、废弃矿山复垦基金等。其中，复垦保证金是在勘探或采矿许可证申请得到批准但未正式颁发前，由申请人缴纳的根据采矿区地理、地质、水文、植被等条件确定数额的资金，如按规定履行了复垦义务并通过验收，保证金将被退还。废弃矿山复垦基金主要来源于社会各界捐款、征收的复垦费、罚款和滞纳金，主要用于获得批准的废弃矿山复垦及紧急情况。在基金管理上，联邦政府成立专门机构并由内政部长负责，各州也有专门项目组管理各州复垦项目。此外，对于公益事业中表土剥离的资金投入，政府投资起着主导作用。五是表土剥离技术不断创新，不仅现有技术日臻成熟而且新技术、新工艺也在不断问世。在开发建设方面，为尽可能减少不良生态环境影响，各国对开发建设中表土剥离和再利用的技术工艺有着严格要求，并推进相关技术不断革新。如美国矿产资源开采有成熟而详细的标准规范，其中包括剥离、存储、回填和恢复生产力的技术标准，并经常有相关的设备和方法申请技术专利。在土地改良方面，为更好提高土地质量，日本对土地改良技术进行了广泛而深入的研究和创新。如19世纪末以来，特别是二战后，日本北海道在土地改良研究方面不断取得进展，探索出适合不同土壤的改土技术，在污染治理方面，目前主要处理措施有客土、换土和深耕翻土等。其中，深耕翻土用于轻度污染土壤，而客土和换土则用于重污染区。目前在客土方面采取的工艺方法虽然呈现实施工程量大、投资费用高和破坏土体结构等缺陷，但也具有彻底和稳定等优点。六是表层土壤市场供需客观存在，表土剥离和再利用呈现市场化、社会化趋势。为了保护表层土壤资源，一些国家制定了相关法律，规定除得到法律和土地所有者许可外，一般不得随意挖掘和移动表土，农地和生态保护区的表层土壤更是受到特殊保护。但这并不能掩盖表土市场需求和市场供应客观存在的事实。相关法律对表土剥离和再利用的硬性规定，加上市场需求的客观存在，使得一些国家出现了专业化程度较高的公司和企业，这也反过来推动了表土剥离和再利用。七是表土剥离的生态化特征日益明显。随着经济社会发展，人们生态环境保护意识不断增强，表土剥离和再利用工作日益重视生态效益，并且贯穿此项工作始终。如日本表土剥离和再利用目标已从战后初期提高农业生产力，转到保护环境和美化景观等方面。加拿大表土剥离主要目的是保护资源和生态环境，而不仅仅限于保护耕地。推进我国表土剥离的建议以全局利益最大化为目标理顺表土剥离管理体制，在规范程序标准的同时强化经济、法律手段，加强技术研究和成果应用我国表土剥离和再利用工作尚处于起步阶段，国外实践可以给我们一些有益的启示。首先，要理顺表土剥离的管理体制。由于工作开展时间较短，加上部门利益纠葛，我国一直未能很好理顺相关管理体制，而这也是当前各项建设普遍没有较好履行表土剥离职责，矿山复垦历史欠账很多且这种现象仍在继续的主要原因之一。从当前实际情况和今后发展趋势来看，我们一方面要注意发挥国土资源管理部门在这项工作中的主导作用，另一方面也要加强与其他相关部门的协调和合作，将整体效益和全局利益最大化作为表土剥离管理体制改革的主要目标，特别是在保护耕地和节约集约用地已成为所有用地和管地部门的共同责任情况下更应如此。目前国内这方面也不乏成功经验，如三峡库区的移土培肥工程就做得较好，不仅重庆市、湖北省分别成立了由省（市）、县、乡镇分管领导负责的领导小组，国土资源、发改委、监察、财政、水利、农业、审计、移民局等相关部门也参与进来。由于理顺了管理体制，工程建设中各种协调和配合都显得比较容易。其次，规范表土剥离程序和标准。我国表土剥离和再利用目前不仅没有可以遵循的规范程序，具体的技术标准也有待制定，而国外已有的成功做法给我们提供了相关经验启示。国内有些地方已经根据先前的尝试初步总结出一套完整做法，但这些试点总结的经验不一定具有普适性。为了使这方面工作更具有针对性和操作性，必须根据表土剥离和再利用实践的应用对象和主要目标进行合理规范。在流程设计上，总体上可划分为准备、剥离、存贮和回填四个阶段，但在每一环节上都要针对不同的工作对象确定不同的行为规范，并在此基础上进行普适性的技术标准提炼。再其次，在继续灵活运用行政手段同时，强化经济、法律手段，并加强相关技术研究和成果应用。除了根据形势发展及时发布相关文件外，要适时建立健全相关制度，如完善建设项目审批制度和采矿许可证申请制度，规定建设项目用地申请书和采矿许可证申请书中必须包含表土剥离、存储、回填和土壤生产力重建的方案等。在经济手段上，在公益性事业上确保国家投资的主导作用，更重要的是建立健全相关制度，如建设占用农地表土剥离或者矿山土地复垦保证金制度，将按照标准完成表土剥离或者土地复垦情况作为确定保证金返还比例的依据；切实按照有关要求，将表土剥离和再利用所需费用列入建设项目投资预算并加强监管等。在法律手段运用上，可参照其他国家的普遍做法，在相关法律里增加表土剥离和再利用