国家审计署2011第35号的公告

全国地方政府性债务审计结果根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的要求，在各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配合下，审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关4.13万名审计人员，按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。此次审计的范围是：所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务1，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。现将审计结果公告如下：一、地方政府性债务基本情况（一）债务规模。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。（二）债务产生发展情况。我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在1981年至1985年，这一期间有28个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986年至1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务。至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表1。表1全国各地区政府性债务发生起始年情况表年度区间省级市级县级当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例当期开始举借个数累计个数累计占总地区比例1979—198000-441.02%51511.84%1981—1985282877.78%566015.31%30035112.63%1986—199053391.67%12118146.17%833118442.61%1991—1996336100%17235390.05%1221240586.54%（三）债务规模分年度变化情况。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点（详见图2）。（注：上图2002年增长率为1998年至2002年年均增长率，2007年增长率为2002年至2007年年均增长率）（四）债务余额结构情况。一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%（详见表2和图3）。表22010年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表单位：亿元债务类型合计省级市级县级金额比重金额比重金额比重金额比重政府负有偿还责任的债务67109.51100.00%12699.2418.92%32460.0048.37%21950.2732.71%政府负有担保责任的债务23369.74100.00%11977.1151.25%7667.9732.81%3724.6615.94%其他相关债务16695.66100.00%7435.5944.54%6504.0938.96%2755.9816.50%合计107174.91100.00%32111.9429.96%46632.0643.51%28430.9126.53%二是从区域分布看，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%（见图4）。三是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%（详见表3和图5）。表32010年底全国地方政府性债务举借主体情况表单位：亿元举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部门和机构24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事业单位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他单位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%四是从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%（详见表4）。表42010年底全国地方政府性债务资金来源情况表单位：亿元债权人类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重银行贷款84679.9979.01%50225.0074.84%19134.1481.88%15320.8591.77%上级财政4477.934.18%2130.833.18%2347.1010.04%0.000.00%发行债券7567.317.06%5511.388.21%1066.774.56%989.165.92%其他单位和个人借款10449.689.75%9242.3013.77%821.733.52%385.652.31%小计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%五是从债务形态和资金投向看，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%（详见表5）。表52010年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表单位：亿元债务支出投向类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重市政建设35301.0436.72%24711.1542.03%4917.6822.55%5672.2136.53%交通运输23924.4624.89%8717.7414.83%10769.6249.39%4437.1028.58%土地收储10208.8310.62%9380.6915.95%556.992.55%271.151.75%教科文卫、保障性住房9169.029.54%4374.677.43%1318.026.04%3476.3322.39%农林水利建设4584.104.77%3273.785.57%874.534.01%435.792.81%生态建设和环境保护2733.152.84%1932.033.29%403.721.85%397.402.56%化解地方金融风险1109.691.15%823.351.40%281.291.29%5.050.03%工业1282.871.33%681.181.16%579.462.66%22.230.14%能源241.390.25%44.780.08%189.910.87%6.700.04%其他7575.897.89%4858.128.26%1915.408.79%802.375.17%合计96130.44100.00%58797.49100.00%21806.62100.00%15526.33100.00%六是从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%（详见表6）。表62010年底全国地方政府性债务未来偿债情况表单位：亿元偿债年度三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重2011年26246.4924.49%18683.8127.84%3646.2415.60%3916.4423.46%2012年18402.4817.17%12982.5219.35%2972.0712.72%2447.8914.66%2013年12194.9411.37%7991.3611.91%2265.989.70%1937.6011.61%2014年9941.399.28%6177.019.20%2273.319.73%1491.078.92%20158012.267.48%4934.697.35%1780.667.62%1296.917.77%年2016年及以后32377.3530.21%16340.1224.35%10431.4844.63%5605.7533.58%合计107174.91100.00%67109.51100.00%23369.74100.00%16695.66100.00%（五）债务负担总体情况。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。二、地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用。（一）为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发生后