烟草专卖零售许可监督管理

烟草专卖零售许可监督管理法规处廉江2011.4一、当前烟草专卖零售许可存在的主要问题：（一）集中办理许可证、集中审批许可证、随意暂停办理许可证的问题。（二）依职权的行政许可行为缺少依据的问题。（三）依申请类的行政许可存在审核申请材料不严格、实地核查内容不详实等问题。（四）重审批轻监管的问题。二、发改委51号令关于零售许可的监督管理（一）监督检查体制监督管理包括一是对持证人的监督检查（35条）；二是专卖机关内部监督检查（36条）。（二）监督检查方式对持证人的监督检查方式主要有书面检查、现场检查或者书面检查与现场检查相结合的方式（37条）。目前，专卖部门采取的方式多为现场检查，但根据《行政许可法》和51号令的相关规定，书面检查应成为对持证人的监督检查的重要方式。书面检查有以下优点：1.有利于缓和与零售之间的矛盾，构建烟草企业与零售户的和谐关系；2.对合法经营户减少检查频率的一种手段。（三）监督检查的内容1.对零售户监督检查内容：一是守法经营情况，包括亮证经营等；二是检查登记事项，目的检查许可证是否存在被涂改、仿造、变造以及出租、买卖、出借等违法行为，也包括证照相符等；三是许可证的使用情况，包括变更、注销、延续等手续的执行和办理情况。2.专卖机关内部监督检查内容是本次培训的主要内容，主要是依据51号令，结合我区烟草实际，区局制定印发并于2011年4月1日起执行的《内蒙古自治区烟草专卖零售许可监督管理办法》（内烟法〔2011〕97号），主要包括以下几方面的监督内容：一是烟草专卖零售许可行为的合法性；二是制定卷烟零售点合理布局规划的合法性；三是烟草专卖零售许可行为的公示情况；四是烟草专卖执法人员对零售户监督检查情况；五是烟草专卖零售许可案卷评查工作等。（四）依职权对烟草专卖零售许可证的处理措施1.撤回（第5条）撤回有两种情形：一是烟草专卖许可证所依据的法律、法规、规章修改、废止，同时为了公共利益的需要，二者必须同时具备才可以依法变更或者撤回已经生效的烟草专卖许可证。如外商投资的商业企业或者个体工商户。二是办理烟草专卖许可证所依据的客观情况发生重大变化，同时为了公共利益的需要，二者必须同时具备才可以依法变更或者撤回已经生效的烟草专卖许可证。如安全因素、中小学周围等客观情况发生变化等。2.取消（第45条、43条）取消的两种情形：一是第45条规定的取消情形。二是第43条规定的拒绝登记变更，取消经营资格的情形：“登记事项（38条）发生改变，取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织不依法进行变更登记的，烟草专卖行政主管部门应当责令其依法进行变更登记；拒绝变更登记的，应当取消其经营资格，收回烟草专卖许可证。”3.撤销（第46条、第47条）撤销的两种情形：一是第46条规定的因发证机关的过错造成错误发放许可证，发证机关可以根据利害关系人的请求或者依职权撤销烟草专卖许可证。二是第47条规定的因为公民、法人、其他组织的过错取得许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。4.注销（第49条）如果烟草专卖许可证已经失去了继续使用的意义，没有继续存在的必要，那么根据行政许可法的规定就应当注销许可证。这里需要强调一下：撤回、取消、注销以及收回许可证最后的落脚点都应该在注销上。5.收回（第48条、第51条、第52条）一是烟草专卖品生产经营企业法人资格发生变更（以工商营业执照为依据），需要收回烟草专卖许可证的，发证机关应当及时收回。二是取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织停止经营业务一年以上不办理停业手续的，经发证机关公告三个月后仍未办理手续的，由发证机关收回烟草专卖许可证。三是取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织在领取烟草专卖许可证后满六个月尚未开展生产经营活动的，视同歇业。烟草专卖行政主管部门应当收回其烟草专卖许可证。还包括撤回收回、撤销收回、取消经营资格收回以及注销收回许可证等。这里需要强调的是以上收回的许可证必须注销并归卷，无法收回的应当在卷宗中说明原因。三、法规工作人员的烟草专卖零售许可监督管理为进一步强化对全区烟草专卖零售许可行为的监督，规范烟草专卖零售许可证的管理，及时发现和纠正不当或者违法的行政许可行为，区局制定印发了《内蒙古自治区烟草专卖零售许可监督管理办法》（内烟法〔2011〕97号），该办法已于2011年4月1日起执行。这个办法明确了法规工作人员在烟草专卖零售许可过程中，如何履行监督管理职能。（一）监督的内容（第三条）1.烟草专卖零售许可行为的合法性。实施烟草专卖零售许可，应当按照法定的权限、范围、条件、时限和程序审批、发放；不得集中办理许可证、集中审批许可证和随意暂停办理许可证；不得违法作出行政许可决定。不仅包括依申请，也包括依职权。2.制定卷烟零售点合理布局规划的合法性。按照《内蒙古自治区烟草专卖局关于对制（修）订卷烟零售点合理布局规划听证的指导意见》（内烟法〔2009〕71号）的要求组织听证工作；制（修）订的“卷烟零售点合理布局规划”报地方政府和上一级行政主管部门备案与公布；如国家法律法规和行业相关规定需要调整“卷烟零售点合理布局规划”内容时，应及时修订或者重新制定。3.烟草专卖零售许可行为的公示情况。烟草专卖零售许可的相关规定（法律依据）是否向社会公布（包括主体资格、行政许可依据梳理表等向政府部门备案及相关途径向社会公布）；实施行政许可的过程、程序是否在许可办理场所公开；行政许可实施的结果（包括方便公众查询的许可明细或名录）是否公开。4.烟草专卖执法人员对零售户监督检查情况。烟草专卖执法人员定期对零售户监督检查的记录内容（包括亮证经营、守法经营、检查登记事项、许可证的变更、注销、延续等使用情况以及检查方式、检查人员签字等）是否齐全、完整；监督检查记录是否放置在办公场所，并允许公众查阅。5.烟草专卖零售许可案卷评查工作。（后面专门章节重点讲解）（二）监督方式烟草专卖零售许可监督管理的方式包括本级烟草专卖局内部的同级监督和上下级烟草专卖局之间的层级监督。1.同级监督（1）监督检查——实施烟草专卖零售许可行为的各级烟草专卖局的同级监督工作应当每月进行。即法规管理员要在每月底对当月已经实施的各项烟草专卖零售许可行为的合法性、公示情况、烟草专卖执法人员对零售户监督检查情况等进行同级监督，填写《烟草专卖局烟草专卖零售许可同级监督表》。（2）案卷评查——对当月已经归档的全部许可案卷，依据《内蒙古自治区烟草专卖行政许可案卷评查标准》进行评查，评查面为100%，并填写《烟草专卖局烟草专卖行政许可案卷评查表》（3）审核纠错——各级烟草专卖局分管法规工作的负责人要对本单位法规管理员每月履行的烟草专卖零售许可同级监督工作情况进行签字确认；对于同级监督中发现的问题，要及时进行纠正和处理，防止同类问题再次发生。2.盟、市级层级监督：（1）抽查监督——各盟、市烟草专卖局的层级监督工作每半年至少进行一次。层级监督可采取抽查的方式进行，填写《烟草专卖局烟草专卖零售许可层级监督表》。（2）案卷评查——对所属县级烟草专卖局监督期限内已经归档的许可案卷，依据《内蒙古自治区烟草专卖行政许可案卷评查标准》进行评查，并填写《烟草专卖局烟草专卖行政许可案卷评查表》。其中，对中心市场县级烟草专卖局的行政许可案卷评查面不少于30%；对其他县级烟草专卖局的行政许可案卷评查面不少于20%。（3）总结通报——层级监督工作结束后，要及时通报存在的问题，总结好的经验做法。对于层级监督发现的问题，被监督单位要及时整改与纠正，并接受上级烟草专卖行政主管部门的监督处理意见。3.区局层级监督区局年度内至少组织一次对各盟、市烟草专卖局及县级烟草专卖局烟草专卖零售许可的监督考核工作。（1）案卷评查——行政许可案卷的评查工作采取百分制方式进行，具体评分标准详见《内蒙古自治区烟草专卖行政许可案卷评查标准》。其中对各中心市场的行政许可案卷评查面不少于20%，对其他县级烟草专卖局随即抽查1-2家，案卷评查面不少于10%。（2）监督考核——区局对各级烟草专卖局烟草专卖零售许可行为的合法性、公示情况、烟草专卖执法人员对零售户监督检查情况以及制定卷烟零售点合理布局规划的合法性等行政许可行为的监督工作，将同行政许可案卷评查工作一并进行，并将监督考核结果纳入年度对各单位法规工作的考评中。4.区局监督考评中的加处扣分：（1）档案管理扣分——各级烟草专卖局应当做好烟草专卖零售许可监督管理工作资料的归档工作。案卷评查表、同级监督表、层级监督表等工作资料保存期限不少于3年。对监督管理工作资料归档不及时、内容不齐全的单位，区局将在年度法规工作考核中视情节给予扣分。（2）整改纠错扣分——各级烟草专卖局对于在烟草专卖零售许可监督管理工作中提出的问题不及时整改与纠正，导致问题长期存在或反复发生的，区局将在年度法规工作考核中视情节给予扣分。（3）履职问题扣分——对区局在烟草专卖零售许可层级监督工作中所提出的问题，各盟、市烟草专卖局及县级烟草专卖局的法规工作机构或专职法规工作人员在层级监督和同级监督中因履行监督职责不到位，而没有反映出该问题的，区局将在年度法规工作考核中视情节给予扣分。四、零售许可案卷评查（一）案卷评查“0”分卷：1.有经行政复议、行政诉讼的案件，原许可决定被撤销或者被确认违法的；2.对不符合法定条件的申请人发放许可证或者超越职权发放许可证的；（14条、18条、63条）3.对符合法定条件的申请人不予发放许可证或者不在法定期限内发放许可证的；（14条、24条）4.违法增设行政许可条件的；（如擅自更改合理布局规划、只对特殊人群准予许可、总量控制等）5.法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项未听证的。（如依职权取消许可，当事人申请听证等）（二）行政许可案卷评查内容及标准案卷评查要从以下八个环节方面进行：申请——受理——审查——决定——送达——救济途径与听证——依职权许可——卷宗档案申请环节的评查（10分）评查内容：1.烟草专卖行政许可申请书必须使用区局统一要求的格式文本，由申请人自行填写（T），填写完整、齐全，并签字确认；2.委托代理人提出行政许可申请的，应当提供委托人的授权委托书及代理人的身份证明；3.有申请人或其代理人签署的、保证其对提交的申请材料实质内容的真实性负责的书面文件；（T）4.申请人所提供的相关材料的复印件需与原件核对无误，复印件存档的，需加盖“与原件核对无误”章，由提供人和签收人签字或盖章，并注明时间。（T）评查标准：申请表未由申请人自行填写的，或填写的内容不齐全、不完整，每有一项扣2分；其他每有一项不符合要求的，扣5分。受理环节的评查（10分）评查内容：1.申请材料需当场更正的，修改处应由申请人（或其代理人）加盖印章或按手印；（T）2.申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式的，应制作申请材料补正通知书，当场或在五日内一次性书面告知申请人需要补正的全部内容，并依法送达。补正通知书应按照区局统一制发的格式文本，填写完整、齐全，加盖行政机关的印章并注明日期；（T）如：补证户口本等3.接收申请材料应向申请人出具区局统一制发的格式文本，填写完整、齐全；4.受理或者不予受理许可申请，应当向申请人出具加盖印章、注明日期的书面凭证，并依法送达。不予受理行政许可的，应告知申请人享有的救济权利。评查标准：以上每有一项不符合要求的，扣3分。审查环节的评查（20分）评查内容：1.对申请人提交的申请材料进行审查后必须由审查人员签署审查意见，并注明审查日期；2.应由两名以上持证执法人员对申请人提出申请的实质内容进行实地核查，制作实地核查记录。核查情况记载的内容应当齐全、完整，能够如实反应核查的基本情况，如对经营场所的核查结果、对经营资金的核查结果、对合理布局的核查结果、对申请人行为能力（也包括自主经营、雇工经营等）的核查结果、对法定限制办证条件的核查结果、对申请材料真实性的核查结果等都应记录在案，并明确核查的起止时间、地点、核查对象、核查方式等；（T）3.内部审批类文书应填写齐全、规范。评查标准：核查记录不能如实反映核查基本情况的（T），每有一项