培育和发展社区民间组织的探索与实践

培育发展社区民间组织推进社区自治研究1培育发展社区民间组织推动社区自治研究----以镇海区招宝山街道社区民间组织为例穆晓莉摘要：目前，我国社区自治相对薄弱，社会服务体系尚不完善，新的社会管理格局尚未形成，政府行政管理与社区自我管理尚未形成有效衔接和良性互动。而随着社区建设的不断深入，社区功能的逐步完善，社区中涌现出不少互助、自助组织，社区成员开始试图通过社区民间组织参与社区公共事务、表达利益诉求。这些社区民间组织正对中国的民主和治理发生影响。如何发挥社区民间组织在推进社区自治发展中的重要作用，就是一个值得认真探讨并积极实践的事情。本文立足镇海区招宝山街道社区建设实际，通过深入调研，对社区自治现状和社区民间组织发展现状进行分析，指出当前时期培育和发展社区民间组织是推动社区自治发展的有效途径，并提出培育和发展社区民间组织的对策。对如何在政府主导下发展培育发展社区民间组织提出建立社区民间组织联合会和社区民间组织服务中心、对社区民间组织实行“备案制”等实践措施。关键词：社区民间组织；社区自治；政府主导；培育发展党的十七大报告指出，要重视社会组织建设和管理，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。据统计，全国有300万个民间组织活跃在社会生活的方方面面，他们正对中国的民主和治理发生重大的影响。显而易见，如何发挥社区民间组织在推进社区自治发展中的重要作用，就是一个值得认真探讨并积极实践的事情。培育发展社区民间组织推进社区自治研究2一、社区自治的发展现状分析近年来，在社区居委会及广大居民自下而上的内在动力和政府自上而下的外在推力这两种力量的共同作用下，我国城市社区发展整体上正在快速向前推进，社区建设取得了显著成就，社区管理体制逐步形成，社区功能逐步完善，社区居委会作为社区的基层群众性组织，政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。社区自治即以社区为基础，依据国家有关法律，按照社区居民的意愿，通过一定的组织和形式，自主管理本社区内的各项社会公共事务的过程。在我国，实现社区自治的主要组织是社区居委会。但是，从实践来看，社区居委会行政化色彩还比较浓厚，对街道办事处的实际隶属性质还没有改变，为社区减负的呼声还比较强烈，社区自治能力还很薄弱，社区居民尚不能实现“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。（一）社区居委会职能发生偏移，是阻碍社区自治发展的根本原因。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。但另一方面，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务，也是居委会的法定职责。这样，作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。当这后者的权重高于前者时，社区自治式微。目前，大部分城市社区居委会委员都是由专职社区工作者担任，各级政府为这些专职社区工作者支付薪酬，社区工作、社区工作者表现的优劣，评价权还是在上级政府及其派出机构。培育发展社区民间组织推进社区自治研究3尽管一些地方出台了“社区准入制”，给予社区社区居委会一定的“拒绝权”，但实际上很多时候社区居委会无法真正拒绝。这样，法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。这种职能的偏移，使得社区居委会组织设置明显行政化，工作方式方法近似机关化，也导致了社区居民对社区自治概念的模糊化。这种职能的偏移，决定了现阶段在政府主导下的社区自治功能的弱化。（二）社区居民有效参与欠缺，是制约社区自治发展的一个重要因素。社区居民有效参与是指居民个人参与社区公共事务决策与管理的过程和行为。社区居民有效参与是社区自治的根本所在,没有居民真正意义上的参与,社区自治就是一句空话。社区居民参与有两种形式，一种是社区居民动员式参与，一种是社区居民自主式参与。社区自主式参与是有效参与，体现了社区居民对社区事务愿意承担责任，愿意发挥互助合作精神，这是社区自治的根本动力。而从调查情况看，当前，社区居民以动员式执行性参与为主。动员式执行性参与指社区居民在社区工作者的动员、劝诱、说服下，参与执行社区居委会已经决定的事项，而这些事项与居民的参与期望存在差距，与居民的利益相关度不高。这种动员执行式参与会导致社区居民参与热情不高。另外，不少居民思想上根深蒂固的“单位意识”在很大程度上阻碍了居民对社区公共事务的认知和社区参与意识的形成，而政府对社区事务干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理，出现公共问题首先想到的是请求政府解决，而不是组织居民协助解决。同时，动员式执行性参与方式下，真正能参与社区公共事务决策管理的还是少数社区居委会认定的社区“积极分子”、居民骨干，其中大多数是老年人。大多数居民的社区参与范围不广，社区参与中总是一些熟悉的身影。再有，社区参与平台、参与渠道不多，也导致社区居民难以参与社区公共事务。以镇海区招宝山街道各社区为调查区域（以下同），针对社区自治情况进行了四个项目调查。在“对本社区自治状况总体评价”的项目调查中，认为“目前培育发展社区民间组织推进社区自治研究4社区自治比较薄弱”的占了56%，这个项目的调查对象是社区居委会主任，实际情况中，这个比例还要再高一些。在“居民参加社区活动情况”的项目调查中，随机调查了9个社区180名居民，“偶尔参加”和“基本不参加”的比例高达72%。在“制约社区自治发展的主要问题”的项目调查中，认为“社区缺乏吸引居民参与的有效载体、有效平台”的占了66%；认为“社区居民民主自治意识不强”的占89%。在“目前社区居民参与社区建设的主要途径”的项目调查中，认为“根据个人喜好，有选择地参与社区组织的文体、公益活动”的占78%；认为“通过参加社区民间组织参与社区建设”的占67%；认为“为了维护自己的权益，向社区反映问题，参与社区公共事务”和“通过社区成员代表大会、共建理事会、听证会等参与社区建设”的各占100%。各项调查统计图表如下：对本社区民主自治状况的总体评价比较薄弱56%还不错44%非常好0%居民参加社区活动情况经常参加,28%基本不参加,20%偶尔参加,52%培育发展社区民间组织推进社区自治研究5制约社区民主自治发展的主要问题37%50%72%49%0%20%40%60%80%ABCD问题比例A：社区选聘合一的管理体制的制约B：社区参与平台匮乏的制约C：社区成员民主自治意识不强的制约D:社区缺乏吸引居民参与的有效载体的制约社区居民参与社区建设的途径（社区居委会问卷）78%67%100%100%0%20%40%60%80%100%120%ABCD途径比例A:根据个人喜好，有选择地参与社区组织的文体、公益活动B:通过参加社区民间组织参与社区建设C:为了维护自己的权益，向社区反映问题，参与社区公共事务D:通过社区成员代表大会、共建理事会、听证会等参与社区建设培育发展社区民间组织推进社区自治研究6二、社区民间组织的发展现状分析随着社区建设的不断深入，社区功能的逐步完善，社区中涌现出不少互助、自助组织，社区民间组织从单一走向多元，社区成员开始试图通过社区民间组织参与社区公共事务、表达利益诉求。（一）社区民间组织的概念。民间组织是公民社会的基础和主体。在目前的我国学术界，对民间组织概念的理解多种多样，称呼也五花八门，经常使用的有：非政府组织（简称NGO）、非营利组织（简称NPO）、民间组织、公民团体、中介组织、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。本文所说的民间组织，指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它具有四个显著的特点：非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性。基于这一民间组织概念基础上的社区民间组织也有很多不同的表述。有的表述为“社区居民为了共同的利益自愿组成的社会团体”，也有人把“社区民间组织”定义为：单位或个人在社区范围内单独或联合举办的，在社区内开展活动的，满足社区居民不同需求的民间组织。还有人干脆把社区民间组织简单定义为社区居民基于兴趣爱好自愿组成的群众团队。等等。对概念表述的不同，反映了各人研究的角度和范围不同。本文所称的社区民间组织是指：在社区范围内，由单位和个人举办，或者社区居民自愿组成的，满足其成员自身需求或社区其他居民需求的非营利性社会组织。它具有四个显著特点：1、区域性，即这些组织存在于一个有域界的社区，它的成员来自同一个社区，并在同一个社区里活动。2、自愿性，即参加组织的成员都不是强迫的，而是自愿的。3、非营利性，即不以获取利润当作存在的主要目的，而通常把提供公益和公共服务作为其主要目的。4、需求性，即组织形成和组织活动是以社区居民需求为导向的，或为满足自身需求，或为满足社区其他成员需求。培育发展社区民间组织推进社区自治研究7（二）社区民间组织的分类。民间组织因标准不同而有很多不同的分类，作为政府主管部门的民政部将纳入其管理的民间组织分为三大类别：一是社会团体，即“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织”；而是民办非企业单位即“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”；三是公益性基金会。即“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的”而设立的“非营利性法人。”结合社区实际，本文所指社区民间组织按照主体和功能的不同，可以分为五类：一是社区管理组织，指社区居委会基于社区成员需求和社会管理要求组建的从事社区性管理和服务工作的组织。如社区服务中心、社区老年协会、社区人民调解委员会、社区治安委员会、社区计生协会等；二是社会服务组织，主要特征是提供社会福利服务和公益服务，如社区居家养老服务中心、社区志愿者服务中心等；三是社区居民互助组织，即社区居民为捍卫自身利益而自愿组成的组织，如和谐物业促进会、维权组织、救助中心等；四是社区同人组织，即建立在共同经历、兴趣、爱好之上的公民组织，如艺术团、俱乐部、文学社等。这种分类的好处是便于学者对社区民间组织进行研究。按照活动内容的不同，还可以将社区民间组织分为文艺体育类、科普教育类、志愿服务类、慈善捐助类、维护权益类。这种分类与前者分类相比，更加直观易懂，更易被社区居民接受。（三）社区民间组织的作用。正如上述，社区居民因缺乏参与平台、参与渠道而导致有效参与不够，制约了社区自治的发展。而另一方面，随着“小政府、大社会”的行政管理体制改革的深入，政府逐步把一些社会职能下放给社区居委会，社区居委会承担社会事务职能的压力日益增加，现实中尚未达到专业化、职业化的社区工作者队伍，难以完全适应复杂的社会管理工作。而社区居民的社会服务需求却随着经济社会的发展逐步提高，这些服务需求并非依赖政府、依靠市场就可以实现，它们往往需要通过社区多元化组织达到满足。社区民间组织这种新型群众组织形式，以自愿的原则，将有相同兴趣爱好、相同精神需求、相同专业特长、相同利益需求的居民群众组织起来，从一开始就最接近其服务的社区居民，其触角可以延伸到社区的每一类人群，覆盖到每一个培育发展社区民间组织推进社区自治研究8社区成员。目前，大量的社区民间组织不断涌现。据调查统计，在招宝山街道各社区，有注册、备案或实际存在的社区民间组织已经逾百个，较多的群众文体团队、志愿者组织活跃在社区的角角落落。社区居委会已经开始依托这些社区民间组织进行公共服务和社会管理。现实使我们认识到，培育和发展并借助于社区民间组织，在推进社区自治发展进程中，可以实现以下三方面的作用：一是为社区居民搭建了直接参与社区管