基于城乡统筹的小城镇规划

基于城乡统筹的小城镇规划——新农村和小城镇规划衔接问题研究【摘要】：伴随着《城乡规划法》的颁布实施,“村庄建设,规划先行”已成为社会共识,“新农村规划”已成为建设社会主义新农村的关键环节。新农村规划首先必须从规划上协调好本层次内部和上一层次规划的关系,理清在小城镇总体规划中所处的位置和时序。【关键词】：小城镇规划；新农村规划【Abstract】：WiththepromulgationandimplementationoftheUrbanandRuralPlanningLawofthePeople’sRepublicofChina,thevillageconstruction,planningfirsthasbecomeaconsensusofsocietyandnewcountrysideplanninghasbecomethekeylinktobuildinganewsocialistcountryside.Thefirststepofnewcountrysideplanningmuststartfromcoheringwiththeinternallevelandthelevelplanning,clearupthepositionandtimesequenceoftheoverallplanninginasmalltown.【Keywords】：Planningofsmalltown;Newcountrysideplanning;我国正处城镇化进程加速的关键时期，小城镇在我国城镇化进程中扮演着越来越重要的角色，小城镇人口增长的速度超过了城市人口增长速度。2006年全国城镇人口57706万,占全国总人口比重为43.9%,城市化水平比2002年提高4.8个百分点,年均提高1.2个百分点。说明人口在向城市集中的同时，以相对更快的速度向小城镇集中。这标志着我国乡村城镇化建设正处于提速的起步时期。全国建制镇数量、镇区人口、用地了览表地区建制镇个数（个）建制镇镇区人口（万人）建制镇镇区面积（平方公里）2000年2005年增长00年05年增长00年05年增长东部地区72046279-12.8%5563629413.1%85841148933.8%中部地区53005288-0.2%3857454817.9%5622671719.5%西部地区5562615910.7%2869396438.2%3994548137.2%全部1789217726-0.9%122681480520.7%181982368530.2%资料来源：《新时期小城镇发展研究》伴随着《城乡规划法》的颁布实施,“村庄建设,规划先行”已成为社会共识,“新农村规划”已成为建设社会主义新农村的关键环节。迄今,新农村规划还没有形成一套完整的理论体系,只是个别省做了一些指标控制对新农村建设加以引导,实例研究较少。在这次小城镇规划设计的课程作业中，我发现很容易把社会主义新农村规划与城镇规划混同起来,造成村规划套用镇规划标准,不仅不利于改善农村的生产和生活,而且还制约城镇化进程。另一方面,新农村规划正面临着一个绕不过去的问题,即要建设农村,还是要消灭农村的问题。如果要建设农村的话,那么我们的规划者就要明白,外来力量永远都无法替代乡村社会的内部力量,也不要试图去替代或者把自己当成无所不能的建设者。新农村建设成功的前提或者保证,就是村庄共同体的存在和维系,这样一来,新农村建设就不单单是要促进村庄成员的福利和权利,更是要增强村落社区的社区权力,┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉密┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉封┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉线┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉因为农民权利的实现是需要成本的,而成本之一就是要有一定的资源去维系村落社区权力,惟有如此,才能将新农村建设落到实处。因此,社会主义新农村建设,首先必须从规划上协调好本层次内部和上一层次规划的关系,理清在小城镇总体规划中所处的位置和时序。1、小城镇和新农村现行规划理论小城镇的概念:小城镇一词在我国使用的频率高，历史长，但对这一概念的准确界定仍众说纷纭。这是因为我国尚未明确界定小城镇的准确概念，各学科和各部门对其的理解不尽相同，有些人将其等同于建制镇;有的人认为其包括建制镇和集镇；还有人将小城市也纳入其范畴……但各种解释还是有共同点，他们都一致认为：小城镇是承接城市和乡村的城镇聚集区，是城乡沟通的纽带和桥梁。本文所论述的小城镇，是有成都市镇（乡）行政级别的城镇聚集区。虽然《镇规划标准》也把县城关镇纳入其范畴，但因为以小城市为发展目标的县城关镇在规模、职能等各方面与普通的建制镇存在本质区别，故本文所界定的小城镇不包含县城关镇。小城镇规划的概念：根据小城镇一定时期内的经济和社会发展规划，制定建设行动纲领，引导和控制城镇建设的发展，综合部署、具体安排空间布局、土地利用及各项建设，为实施管理提供依据的安排。其中规划过程包含规划编制、规划管理、规划监督等各个环节，鉴于笔者个人的理论基础和实践经验所限，论文侧重于从规划编制的角度对成都小城镇规划进行论述。小城镇总体规划理论框架：新农村规划理论框架2、小城镇和新农村规划在衔接上存在的问题小城镇规划理论存在问题：（1）不够了解小城镇的特色和现存问题，针对如何调整产业结构、实现规模、创造特色、实施规划等一系列发展战略问题没有很好地深入的研究。以至于规划几年一修编,设计做出来了,问题却未解决,导致规划前后一个样,对小城镇的发展没有实质性的指导作用。（2）跟上层规划缺少联系,又无法指导下层规划。一方面由于指导小城镇总体规划的县(市)域城镇体系规划没有得到应有的重视,再加上一些规划单位的编制成果也较粗糙,使得小城镇在编制总体规划时无法把上层规划作为依据,造成做出的规划在区域内部缺少总规详规修建性详细规划控制性详细规划总体规划指导村庄整治规划村庄建设规划新农村规划基础设施整治规划人口规模、用地指标村庄用地规划布局村庄类型确定村庄建设用地选择公共设施整治规划防灾减灾规划有机的联系。另一方面由于管理水平和专业认识上存在局限性,使得大多数小城镇总体规划偏重于镇区建设规划,而对镇域镇村体系规划重视不够,无法指导村庄的规划建设,从而制约了各自然村落的发展。（3）总体规划缺乏弹性和特色。多数规划编制单位在编制规划时对影响小城镇发展的不确定因素考虑较少,使得规划成果缺乏灵活性,规划设计在落实时成为城镇建设的机械地施工蓝图,阻碍了小城镇的发展。再加上目前普遍存在“千镇一面”的现象,使得小城镇更无法找准位置,不仅丧失了已有的特色,而且规划后在产业上也没能形成新的特色,在区域内未形成影响力,无法带动村庄的发展。新农村规划理论存在问题：虽然早在20世纪50年代我国就提出了“社会主义新农村”的概念,可真正将新农村建设纳入国家计划应该是十六届五中全会对建设“社会主义新农村”提出的总体要求“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”以后。由于起步时间较晚,加上我国地域、历史文化、民族差异较大,到目前虽然对新农村规划理论做了一些研究,但还没有形成一套完整的理论体系来指导新农村的建设发展。其现有规划理论主要存在以下几个方面的问题。（1）对新农村规划理论体系研究较少。很多地方对新农村从认识水平到规划技术上都存在一定误解,将新农村规划简单地认为是多修几条路、多建几个工厂等,所以作出的规划图纸在实践中落实起来难度较大,也无法扭转现有村庄的实际面貌。（2）现有新农村规划理论根本无法指导各具特色的农村的规划建设。我国是一个多民族、多文化的国家,各地差异较大,对新农村的理解和要求也各不相同,要想让各个地域的人都能接受新农村,至少在规划理论上要倡导“百花齐放,百家争鸣”的局面,不能拘泥于一种或几种常规模式。（3）多数地方将新农村规划理论与小城镇规划理论混同起来。农村有其自身的特点,按小城镇的要求搞农村规划建设,不仅浪费成本、实施难度较大,最后还会搞得不城不乡,不利于改善农村的生产和生活。（4）多数新农村规划缺少与上层次规划的衔接。新农村规划涉及到农村的经济、文化、生活等各个领域,任何固步自封的做法都是不正确的,要充分分析村庄在整个区域内的地位和优势,跳出“新农村规划来做新农村规划”的思维,真正引导农村产业结构调整和经济发展,真正改善农村生产、生活、环境质量。两者在衔接上存在的问题：（1）小城镇的总体规划根本出发点是缩短城乡差别,实现城乡一体化,故应把重点放在区域内产业结构调整和区域内各种服务设施配套上。而以往的小城镇规划设计多偏重于镇区的发展规划,对于辖区内各自然村的指导、带动作用不够。（2）在实际操作中,乡镇总体规划与新农村规划又分开进行,这势必造成两者之间的发展联系更少,造成新农村规划和乡镇总体规划各自为政、相互脱节的发展局面。村庄与区域本是一个有机的整体,规划时不能就村庄论村庄、就城镇论城镇,应将两者作为一个整体,注意彼此之间的联系。（3）目前,在编制小城镇总体规划时也引入了“区位图”、“镇域村镇体系规划图”,从某种意义上讲已经开始有了区域的观点,但实践中作用并不大,主要是因为规划前研究小城镇行政区域问题时,未对小城镇的发展同区域的社会经济发展进行协调分析,未将相应的自然村用地看成是小城镇发展的源泉,没有依托各自然村来研究小城镇该发展什么产业、城镇人口从哪里来、城镇与自然村怎么实现发展上的互相促进等问题。有些地方即使做了镇域村镇体系规划,也只是在套用本身就不够科学的县(市)域城镇体系规划的思路,在已经很小的区域内随意划分几个“经济区”,布置几个够不成特色、形不成支柱的产业,然后再标注几个“中心村”、“基层村”,并且有的还是在总规做完后凑一张这样的村镇体系规划图,可想而知这样的规划起不到多大作用。3协调小城镇和新农村的发展摆正新农村和小城镇规划的顺序：“城乡建设,规划先行”已成为所有理论工作者和管理工作者的共识,社会主义新农村规划和小城镇规划是促进城乡一体化、城乡健康发展的有利保障。要防止规划工作、管理工作中搞一刀切,更要防止形式主义的作法,同时也要改变以往把新农村规划与小城镇规划混同的做法。从规划理论上理清新农村和小城镇的实施顺序,将以“发展规划”为主的观念转变到以“结构规划”为重的思路上来;将“由上而下”的规划顺序转变为“自下而上”的规划顺序;将就村论┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉密┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉封┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉线┉┉┉┉┉┉┉┉┉┉村、就城论城的观念转变到整体分析、统一规划的理念上来。从规划理论体系上完善新农村和小城镇的关系：小城镇由于规模小,发展不稳定,必须加强区域分析与研究才能正确把握其发展方向。以往的小城镇总体规划虽然强调做到控制性详细规划的深度,而实际操作当中对规划的范围多是围绕镇区建设用地一块展开讨论,对于区域内的村庄基本情况了解和把握不够,使得镇域村镇体系规划成为摆设,无任何科学性和实用性。区域内一旦引进企业或某个产业进行调整,都会使整个规划修改过甚至要重新做过,规划根本无法指导和促进乡村的发展,有时反而会成为制约城镇发展的教条主义。为此,必须将新农村规划纳入小城镇规划当中,并且要“自下而上”逐级汇总,分析把握好自身的优势,整合资源、合理布局,留出空间为新农村和小城镇的健康发展创造条件。其理论体系和操作步骤如图所示。采取措施加强土地的规模流转：大力吸引境外资本、工商资本和民间资本等农外资发农业项目,这不仅能有效解决农业生产中缺资金、缺技术、缺信息的困难,还可以增强抗御自然风险和市场风险的能力,并在很大程度上使土地、资金、技术、人才等资源得到优化配置。特别是有的农业项目投资者运用现代市场营销理念,采取连锁、超市、配送等经营方式开拓市场,使产加销相衔接,从根本上提升了农业市场的应变能力和竞争能力,提高了农业整体效益,拓展了农村劳动力的就业空间,增加了农民的劳务收入推进农业产业化经营,大力发展农村经济合作组织：要大力培育和发展专业化、规模化的生产基地,龙头企业与基地农户要逐步由契约联结、服务联结向资产联结方面发展,基地农户可以通过土地入股的方式与龙头企业开展股份合作,从事农业的产前和产后服务,以此带动土地流转,推进农业产业化经营加快发展。通过专业合