中国可再生能源法实施回顾与评价

中国可再生能源法实施回顾与评价（2006）王仲颖王凤春时璟丽李俊峰国家发展和改革委员会能源研究所北京东方环境研究院目录一、可再生能源法概述................................................................................................1专栏1：可再生能源法制度...........................................................................2二、可再生能源法实施的进展和问题........................................................................41、可再生能源法配套法规规章制定...................................................................4专栏2：已发布的可再生能源相关法规、政策和标准...............................7专栏3：风电特许权项目项目实施情况.....................................................10专栏4:风电发展面临的几个问题.............................................................122、可再生能源法律实施和监督.........................................................................12三、可再生能源市场和产业发展..............................................................................171、可再生能源市场总体发展情况.....................................................................172、各种可再生能源开发利用的基本情况.........................................................18专栏5:风电制造业.....................................................................................20专栏6:光伏发电制造业.............................................................................22专栏7:太阳能热水器制造业.....................................................................24四、国际可再生能源发展概述..................................................................................25五、关于加强可再生能源实施的建议......................................................................28附表：2006中国可再生能源开发利用量.................................................................31主要参考文献..............................................................................................................321一、可再生能源法概述随着我国经济的飞速发展，能源供需矛盾日益突出，传统能源开发利用造成的环境问题日益恶化，加快发展可再生能源成为我国的重大能源战略选择。为了推进可再生能源的开发利用，克服可再生能源开发利用所面临的法律和政策障碍，2003年十届全国人大常委会把制定《中华人民共和国可再生能源法》列入了2003年立法计划。在国务院有关部门和有关科研院所以及社会团体的共同参与下，全国人大环境与资源保护委员会于2004年12月完成了《中华人民共和国可再生能源法(草案)》的起草工作，并提请全国人大常委会审议。经十届全国人大常委会第十三次会议和第十四次会议审议，《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称可再生能源法）于2005年2月28日通过，2006年1月1日起施行。世界各国把可再生能源的开发利用作为满足现实能源需求和解决未来能源问题的重要战略措施。从许多可再生能源开发利用走在前列的国家的发展经验来看，均明确了政府推动可再生能源开发利用的公共责任，并通过优惠的价格政策或者强制配额，通过社会普遍负担开发利用可再生能源所的额外费用的方式，推进可再生能源的大规模商业化利用。在我国现阶段，政府是可再生能源开发利用的重要推动力量，政府推动的目的是加速可再生能源商业化和规模化，政府的职责主要体现在营造市场、制定市场规则和规范市场等，通过市场机制引导市场主体开发利用可再生能源，激励市场主体开发利用可再生能源资源。因此，在《可再生能源法》中，构建了五项重要的制度，即总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度。在这五项制度下，我国支持可再生能源发展的政策框架基本形成，即国家制定可再生能源发展总量目标，通过国家的可再生能源发展规划和省级的可再生能源发展规划来具体体现和布置国家可再生能源发展总量目标的实施；国家制定可再生能源发电上网电价，电网公司必须以国家发布的可再生能源发电的上网电价和招标项目的中标电价全额收购经过行政许可或备案的可再生能源发电企业的上网电量；可再生能源发电上网电价高出常规能源平均上网电价，由于强制上网，而产生的高出费用，由全国电网的终端用户分摊。2专栏1：可再生能源法制度1、总量目标制度。可再生能源产业是一个新兴产业，处于商业化发展的初期，其开发利用存在成本高、风险大、回报率低等问题，投资者往往缺乏投资的经济动因，因而可再生能源的开发利用不可能依靠市场自发形成。对这种具有战略性、长期性、高风险、低收益的新型基础产业，在尊重市场规律的基础上，必须依靠政府积极的推动，而政府推动的主要手段是提出一个阶段性的发展目标。一定的总量目标，相当于一定规模的市场保障，采用总量目标制度，可以给市场一个明确的信号，国家在什么时期支持什么、鼓励什么、限制什么，可以起到引导投资方向的作用。总量目标制度是可再生能源法的核心和关键，是政府推动和市场引导原则的具体体现。2、强制上网制度。实施强制上网制度，是由可再生能源的技术和经济特性所决定的，因为可再生能源是间歇性的能源，电网从安全和技术角度甚至自身的经济利益出发，对可再生能源发电持一种拒斥的态度。在现有技术和经济核算机制条件下，大多数可再生能源的产品（例如风力发电和生物质能发电）还不能与常规能源产品相竞争，因此实行可再生能源电力强制上网制度，是在能源销售网络实施垄断经营和特许经营的条件下，保障可再生能源产业发展的基本制度。实行强制上网制度，可以起到降低可再生能源项目交易成本、缩短项目准入时间、提高项目融资的信誉度等作用，有利于可再生能源产业的迅速发展。3、分类电价制度。可再生能源商业化开发利用的重点是发电技术，制约其发展的主要因素是上网电价。由于可再生能源发电成本明显高于常规发电成本，难以按照电力体制改革后的竞价上网机制确定电价，在一定的时期内对可再生能源发电必须实行政府定价。随着电力体制改革，实施发电竞价上网，是电力市场改革的正确方向。因此对于可再生能源发电，需要建立分类电价制度，即根据不同的可再生能源技术的社会平均成本，分门别类地制定相应的固定电价或招标电价，并向社会公布。投资商按照固定电价确定投资项目，减少了审批环节；电网公司按照发电电价全额收购可再生能源系统的发电量，减少了签署购电合同的谈判时间和不必要的纠纷，从而降低了可再生能源发电上网的交易成本。4、费用分摊制度。可再生能源由于受技术和成本的制约，目前除水电可以3与煤炭等化石能源发电相竞争外，其它可再生能源的开发利用成本都比较高，还难以与煤炭等常规能源发电技术相竞争。可再生能源资源分布不均匀，要促进可再生能源的发展，就要采取措施解决可再生能源开发利用高成本对局部地区的不利影响，想办法在全国范围分摊可再生能源开发利用的高成本。费用分摊制度的核心是落实公民义务和国家责任相结合的原则，要求各个地区，相对均衡地承担发展可再生能源的额外费用，体现政策和法律的公平原则。实施费用分摊制度后，地区之间，企业之间负担公平的问题可以得到有效的解决，从而可以促进可再生能源开发利用的大规模发展。5、专项资金制度。缺乏有效和足够的资金支持一直是可再生能源开发利用中的一大障碍，而可再生能源开发利用能否持续发展，在一定程度上取决于有没有足够的资金支持。建立费用分摊制度主要解决了可再生能源发电的额外成本问题，其它可再生能源开发利用的资金瓶颈仍需要专门的渠道解决，因此法律中提出设立可再生能源专项资金，专门用于费用分摊制度无法涵盖的可再生能源开发利用项目的补贴、补助和其他形式的资金支持。4二、可再生能源法实施的进展和问题2005年2月28日通过的《中华人民共和国可再生能源法》，对有关推进可再生能源开发利用的法律制度和政策措施，作出了比较完整的规定，确立了可再生能源发展的基本法律制度和政策框架体系。可再生能源法基本是一个框架法或政策法。为了推进可再生能源法的有效实施，从我国当前的法律和体制环境来看，需要开展相辅相成的三个方面的工作：一是开展配套行政法规、规章、技术标准以及地方性法规的研究制定工作，形成由法律、行政法规、行政规章、地方性法规、技术规范和标准所组成的比较完善的法律法规体系；二是逐步建立健全法律实施体制和机制，建立比较完善的行政管理和独立监管体系，鼓励公众参与和社会监督，提高政府和社会各界法律实施的效能；三是逐步推进可再生能源市场体系发育和可再生能源产业发展，为可再生能源开发利用创造良好的市场环境和产业基础。1、可再生能源法配套法规规章制定可再生能源法颁布实施以来，法律如何能够有效实施，成为社会各方特别是可再生能源产业界和环保界非常关注的一个问题。很多能源环保界人士希望可再生能源法不再重演节能法等法律迟迟得不到有效实施的现象，在颁布实施后，能够及时颁布配套法规规章，建立有效的实施监督机制和体系，使法律规范的各项制度能够逐步得到有效实施。有关立法机构和政府机构也在法律起草和审议过程中就注意到了这一问题。法律通过后，全国人大法律委、全国人大环资委会、全国人大常委会法工委、国务院法制办、国家发改委、财政部、建设部、国家质检总局等单位就及时联合组织召开了可再生能源法实施座谈会，促请国务院各部门抓紧配套法规规章和技术规范研究起草；全国人大常委会办公厅正式函请国务院办公厅督促协调国务院各有关部门研究起草12项配套法规规章和技术规范。在全国人大常委会及全国人大环资委的督促和国家发展改革委的组织协调下，国务院各有关部门组织开展了一系列配套法规规章和技术规范研究制定工作。根据《可再生能源法》的明确规定，需要国务院有关部门研究制定配套行政法规、行政规章、技术规范及标准有12个方面：z水电适用《可再生能源法》的规定；z可再生能源资源调查和技术规范；z可再生能源发展的总量目标；5z可再生能源开发利用规划；z可再生能源产业发展指导目录；z可再生能源发电上网电价政策；z可再生能源发电费用分摊办法；z可再生能源发展专项资金；z农村地区可再生能源财政支持政策；z财政贴息和税收优惠政策；z太阳能利用系统与建筑结合规范；z可再生能源电力并网及有关技术标准等。根据国务院各部门的职责分工，上述12项配套法规和技术标准中，有7项由国家发展改革委负责，其余5项分别由财政部、