中国清洁能源能源产业发展中的行为和ppp模式

中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina2015I中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina2015II致谢本报告的访谈得到了国家应对气候变化战略研究和合作中心、国家发改委能源研究所的研究人员至为重要的支持，在此表示诚挚的感谢。作者在调研中得到了商务部、江苏省能源局、无锡市发改委、保定市发改委、保定市科技局、保定市工信局、保定市高新区管委会、射阳县发改委有关人员的帮助和支持，非常感谢以上单位对我们工作的大力支持。为了解第一手信息，作者还走访了尚德公司、英利公司、振发新能源公司、中节能太阳能射阳发电有限公司、江苏吉阳新能源有限公司、中航惠腾公司、龙源电力集团，非常感谢这些公司为作者提供宝贵的信息和资料。本文重在探讨中国清洁能源产业发展中的政府行为和PPP模式。文中案例公司大多为我国清洁能源产业的领头羊，其创始人都是我国清洁能源产业的开创者和先行者。尽管行业发展浮浮沉沉，但他们的开创精神和实干精神，永远值得我们敬重和学习。中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina2015I董文娟、齐晔，2015，中国清洁能源产业发展中的政府行为与PPP模式，版权声明《中国低碳发展报告2015》的著作权属于作者和清华大学所有。本报告中的论文和子报告都属于科学研究性质，转载请保持作品完整性，引用和转载请注明作者和来源（）。免责声明《中国低碳发展报告2015》中的论文或子报告反映了作者的当前判断，并不反映或代表作者所属单位的观点。此外，报告中的观点也不代表作者所属单位的政策建议或决策。清华大学-中国低碳发展报告编写组不承担本文及/或其内容的使用引起的任何责任。中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina2015I目录4.1探究政府在清洁能源发展中的作用......................................................24.2研究方法和数据来源..........................................................................34.3风电案例...........................................................................................44.4光伏案例.........................................................................................154.5研究结果和政策启示........................................................................27附录.....................................................................................................30参考文献...............................................................................................31中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina20152中国清洁能源产业发展中的政府行为与PPP模式董文娟齐晔（清华-布鲁金斯公共政策研究中心，清华大学公共管理学院）摘要实现能源生产和消费革命要靠创新，要依靠技术、管理、生产方式和消费模式等全方位创新。清洁能源在其发展初期面对传统能源在成本、规模和市场乃至政策方面的巨大竞争优势。仅仅靠企业自身依靠技术创新和市场培育的“自然增长”难以在短期内见效。此时，政府通过政策扶持就显得特别关键。在过去十年间，中国清洁能源产业发展经历了从无到有，蓬勃增长并领先世界的快速发展，除了企业自身因素外，政府的政策和行动发挥了关键的支撑作用。在此过程中形成了政府与企业之间特殊的公私合作（PPP）模式。之所以是特殊，是因为这种模式是清洁能源这样一种新兴产业在中国特殊的政商环境中，经历了探索、磨合、震荡乃至分分合合而逐渐形成一种行之有效的模式。有效性意味着在短期内实现了清洁能源的经济供给。但毋庸否认，这种模式也有其不足甚至弊端。本报告根据对典型案例的细致研究，试图概括、总结中国清洁能源产业发展中特殊的PPP模式，助益本行业健康发展，也希望对相关行业的PPP发展有所借鉴。4.1探究政府在清洁能源发展中的作用2010年以来，中国一直领跑全球可再生能源融资。2014年中国的可再生能源融资额达到895亿美元，占全球可再生能源融资总额的29%（BloombergNewEnergyFinance,2015）。从2005年《可再生能源法》制定至今，从微不足道小产业发展开始，目前已经建立起全球最大规模的清洁能源产业，从装备制造、项目施工，到装机发电、并网传输，直到到终端消费，中国的清洁能源产业堪称全球产业发展的一个奇迹。中国清洁能源产业发展最初受到国际市场需求和技术供给的刺激，目前的发展则更多是国内政策和能源发展大势所趋。2014年11月12日，中美发布了《应对气候变化与清洁能源合作联合声明》，中国计划到2030年左右二氧化碳排放将达到峰值，非化石能源在一次能源中的比重将增加到20%。要实现非化石能源发展目标，需要新增清洁能源发电装机800-1000GW，投资1万亿美元。此外，为全面治理空气污染，需要控制煤炭消费总量发展清洁能源。中国的绿色发展需要能源生产和消费革命，意味着大量能源需求将由清洁能源来满足，这就需要清洁能源产业先行。中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina20153在清洁能源产业发展过程中，政府和企业究竟应该如何合作？政策和市场各自发挥什么样的作用？何种产业发展的治理模式适合中国的清洁能源发展？为回答这些问题，我们选取风电和光伏发电应用以及与其发展紧密相关的制造业作为研究对象，寻找行业发展的驱动因子，探讨政府的行为机制。中国的风能和太阳能资源丰富，风电和光伏发电是中国绿色转型的重要领域，在全球占有举足轻重的地位。2014年中国风电新增装机容量为19.8GW，累计并网装机容量为96.4GW，占全球风电装机的27%；2014年新增光伏发电装机容量10.6GW，约占当年全球新增装机的五分之一，累计并网装机容量为28GW（国家能源局，2015a;2015b）。从融资额来看，2014年中国风电领域融资额为383亿美元，占全球风电融资额的38%；2014年中国光伏发电领域融资额为304亿美元，占全球光伏发电融资额的20%（BloombergNewEnergyFinance,2015）。本报告中所指的政府包括中央政府和各级地方政府。各级政府的职责和权力不同，决定了他们在产业发展、市场应用和政策制定中所起的作用、参与程度也不一样。在研究风电和光伏发电领域发展中的政府行为时，需要将中央政府和地方政府区分开来。4.2研究方法和数据来源本研究采用的研究方法主要有两种（1）案例分析；（2）文献研究、访谈和调研。（1）案例分析本研究中，参考了BloombergNewEnergyFinance数据库2008-2012年风电和光伏发电领域不同时段的特点，选取了10个案例，这里面既包括了投资高峰期和低谷期的产业案例，也包括了有代表性的企业融资案例。表4-110个案例及其投融资特点案例名称时间投融资特点风电案例案例1金风集团上市融资2007/11-2007/12股市融资显著案例2从2008年4月至10月的风电投资高峰2008/4-2008/10资产融资显著案例3从2010年9月至2011年5月的风电投资高峰2010/9-2011/5资产融资显著案例4风电投资低谷时期2011/9月至今各类融资显著减少光伏案例案例1尚德公司的早期发展2000-2004债务融资为主案例2阿特斯太阳能公司的发展2000-2011案例3金融危机前的光伏企业上市热潮2005/12-2007/8股市融资显著中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina20154案例4金融危机中的光伏企业投资增长2008-2011债务融资显著案例5光伏上网电价的出台2010/7-2011/5资产融资显著案例6拯救赛维公司2012-2013企业融资困境中的政府救助行为（2）文献研究、访谈和调研本研究中采用了文献研究和访谈两种方法。近年来关于风电企业和光伏企业融资研究的文献和新闻报导是非常重要的资料来源。访谈的对象包括风机制造商、光伏制造商、国有企业开发商、银行、地方政府官员、中央政府官员（国家发展改革委员会和商务部官员）、以及研究者。江苏省和河北省是我国可再生能源制造大省，因此被选取作为调研的目的地。此外，江苏省还是可再生能源应用大省，在调研设计中选取了江苏省能源局、无锡市各单位、射阳县各单位三个不同的层级进行访谈，而河北省的调研全部在保定市进行，其中保定市高新技术开发区政府和企业是调研的重点。（3）数据来源本研究中所用的数据的主要来源有：（1）BloombergNewEnergyFinance数据库中2008-2012年中国风电和光伏发电的融资数据。在本研究中这些数据被用于分析风电和光伏发电领域的投资高峰和低谷，并找出特点时段下最显著的资金。（2）企业的公开数据，包括其网站上的数据和资料，以及上市公司的年报，用于分析企业的融资活动数据。（3）公开发表的研究报告和文章。（4）政府网站公开的政策及数据。（5）清华大学气候政策研究中心的访谈和调研数据。（6）媒体报导。4.3风电案例4.3.1案例1—风机制造商金风科技股份公司上市融资金风科技股份公司（以下简称“金风公司”）是中国最大的风机制造商之一，也是中国政府最早扶持的风机制造商之一，金风公司的发展被看作是中国风机制造业发展的一个缩影。1997年金风公司开始引进风机制造技术；2003年在中国政府举行了第一次风电特许权招标中，金风公司赢得了100MW的风机制造大单；2006年金风公司已经发展成为世界排名第十的风机制造商；2007年金风科技在中国深圳交易所上市，成为中国第一家上市的风电制造企业；2010年金风公司在香港上市。金风公司发展过程中的重要事件见下表。中国低碳发展报告2015AnnualReviewofLow-CarbonDevelopmentinChina20155表4-2金风公司发展的主要事件列表数据来源：金风公司网站=story在金风公司的发展过程中，涉及到的利益相关者主要包括：中央政府（包括国务院、财政部、科技部、国家发改委）、地方政府（新疆自治区政府）、企业（新疆风能公司、金风公司）。在本案例中，中央政府是政策制定者和决策者，其政策效果非常明显。1）中央政府在本案例中，中央政府的首要目标是发展国内风机制造技术，培育中国本土的风机品牌。中央政府对风机制造业的支持可以分为两个方面：国内市场支持和研发支持。时间主要事件1989新疆风能公司利用丹麦政府捐赠的320万美元，购买丹麦Bonus公司13台150KW机组，通过近一年努力，于1989年10月实现了达坂城风电一厂的并网发电，积累了风电场的运营维护经验。1996利用德国政府“黄金计划”援助项目，风电场总容量由2,050KW增加至6,100KW，其中包括当时全国单机容