中国旅游业十二五发展规划纲要

中国旅游业“十二五”发展规划纲要(征求意见稿)目录第一篇发展形势4第一章“十一五”发展回顾5第二章“十二五”发展环境19第二篇总体要求26第三章“十二五”发展总体思路27第四章“十二五”发展主要目标30第三篇市场开发34第五章拓展消费需求，全面发展国内旅游36第六章提升发展质量，积极发展入境旅游44第七章加强服务引导，有序发展出境旅游48第四篇产业促进52第八章培育市场主体，提升企业竞争力54第九章满足消费需求，完善产品体系58第十章转变发展方式，提升产业素质63第十一章保护资源环境，实现可持续发展69第十二章加强分类指导，促进区域协调发展73第十三章深化开放程度，推进国际化发展86第十四章完善监管体系，提高游客满意度91第五篇支撑保障95第十五章深化旅游行政管理改革96第十六章促进旅游产业信息化发展101第十七章加强旅游人才队伍建设108第十八章建设旅游公共保障体系118第十九章健全政策法规与标准化体系127中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，对“两大战略基点”和“两大战略重点”做出了系统部署，并明确提出“积极发展旅游业”。两大战略基点是科学发展和转变经济发展方式，两大战略重点是把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点。《建议》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》，是指导我们深刻认识并准确把握国内外形势新变化、新特点，科学制定旅游业“十二五”规划的战略依据。旅游业是国民经济的战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。从当前和今后一个时期的国际国内环境来看，我国的经济社会发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，高速交通体系的快速完善，特别伴随着人均国民收入的稳步增加而持续增长的大众化和多样性消费需求，都为我国旅游业发展提供了新的机遇。未来五年，也是国际旅游市场环境更加复杂，国内旅游发展方式转变任务更加繁重的五年，本次规划的战略目标是在科学分析形势的基础上，抢抓战略机遇，转变发展方式，以市场化为导向，提升产业发展的综合素质，加速推进我国旅游业在大众旅游新阶段又好又快地发展。充分发挥旅游业在保增长、扩内需、调结构、惠民生等方面的积极作用，积极促进文化繁荣、人民素质提高和社会全面协调发展。进一步扩大对外开放与国际合作，统筹国际国内两个市场，综合利用国际国内两种资源，“走出去”与“引进来”相结合，进一步增强我国旅游业在世界旅游经济体系中的竞争力和话语权。编制中国旅游业“十二五”发展规划，要在党的十七届五中全会精神的指引下，贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，面向国民消费为主体的大众旅游市场，深化旅游资源，特别是都市和乡村休闲生活资源的开发力度，进一步扩大与第一、第二和第三产业的融合，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业；始终把游客的满意和社区居民的满意作为新时期旅游发展的根本指导思想，进一步发挥信息化为主体的现代科技、现代商业模式和专业人才在产业转型升级战略中的主导作用，把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业。本次规划编制体系由规划纲要、专项规划和区域规划三部分组成。其中专项规划包括旅游基础设施建设规划、旅游公共服务建设规划、旅游人才建设规划、旅游信息化建设规划和第二期红色旅游发展规划。纲要是对“十二五”期间旅游业发展的总体要求和宏观指导，专项规划是对旅游业发展支撑保障和关键任务的深化，区域规划是对重点地域旅游业发展的统筹规划，它们一起对规划纲要形成重要支撑。第一篇发展形势“十一五”期间，在全面完成各项规划目标的基础上，我国旅游业奠定了以国民大众旅游消费为主体、国际国内旅游协调发展的市场格局，世界旅游大国地位更加巩固。在国际国内市场开发、产业体系建设、产业功能释放、体制机制创新各个方面都取得了明显突破，旅游业发展的国家战略更加明确。展望未来的五年，我国旅游业发展面临前所未有的战略机遇。国家旅游发展战略和地方发展旅游的方针政策更加明确，国际国内市场基础更加稳固，产业格局更加优化，城市化进程的加快、高速交通体系的完善、以信息化为代表的现代科学技术、以科技、人才和资本市场为支撑的现代商业模式的创新，对外开放与国际合作机制的深化等都为我国旅游业从旅游大国向旅游强国的发展奠定了现实基础。在新的发展阶段，人民群众持续增长且不断变化的旅游休闲需求与相对滞后的旅游生产力之间的基本矛盾，科学发展的战略目标与传统的发展手段之间的矛盾，发展速度、规模与发展效益、质量之间的矛盾，以及国际国内经济稳定、社会发展、自然环境变化可能产生的影响，都是我国旅游业在今后一个时期需要重点关注并加以解决的战略问题。第一章“十一五”发展回顾“十一五”期间，我国旅游业全面完成了发展目标，国际国内消费需求稳定增长，产业规模持续扩大，产业结构逐步优化，产业素质明显提升，产业功能有效释放，为进一步建设世界旅游强国打下坚实基础。在应对各种危机和挑战的过程中，政府在旅游领域的危机应对能力和宏观调控能力也得到了检验和提升。在过去的五年里，国内旅游市场的主体地位牢固树立，旅游业发展与人民群众的关系更加紧密，成为促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定的重要力量。国务院明确提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，旅游业已经成为国家战略的重要组成部分，对社会经济的促进作用日益显著。一、旅游业扩大消费、拉动内需的作用更加突出，全面完成了“十一五”规划目标“十一五”期间，我国旅游业先后迎来了2008年北京奥运会、2009年建国60周年、2010年世博会和亚运会等盛事，同时也遭遇了汶川特大地震、国际金融危机、甲型H1N1流感等众多不利因素的冲击。我国旅游业抓住了发展机遇，表现出较强的产业适应能力和宏观调控能力，在产业发展的诸多方面取得了重要突破，全面完成了“十一五”规划目标。2010年我国旅游业总收入预计为1.44万亿元，比2005年增加6700多亿元，超出规划目标1.23万亿元17.1个百分点。旅游业直接就业人数1150万人，比2005年增加400万人，超出规划目标（1000万人）15个百分点。“十一五”期间，国内旅游得到进一步发展，牢固树立了在产业中的主体地位，旅游消费在居民消费的比例持续上升，在扩大内需战略中发挥了重要作用，确保了“十一五”期间我国旅游业平稳较快增长。2009年，我国国内旅游收入突破1万亿元。2010年，我国国内旅游人数预计为21.5亿人次，比2005年增加近10亿人次，超出规划目标（17.8亿人次）20.8个百分点；国内旅游收入1.15万亿元，比2005年增加6200多亿元，超出规划目标（8500亿元）35.3个百分点，国内旅游收入占旅游总收入的比例由2005年的68.8%上升至79.9%；居民出游率1.4，比2005年增加0.5，超出规划目标（1.31）7个百分点。旅游已经成为人民群众重要的生活方式，有力地推动了人民素质提高和生活质量提升。图1-12005-2009年旅游总收入图1-22002-2009年国内旅游人数二、旅游业在服务贸易和对外交往中的地位更加显著，奠定了建设世界旅游强国的坚实基础“十一五”期间，我国出境和入境旅游均取得了新的进展。2006年到2009年，我国入境过夜旅游人数、旅游外汇收入先后进入世界前5位，出境旅游人数稳居亚洲最大的客源国地位，并成为全球出境旅游增长最快的国家之一。截止2010年底，经国务院批准的中国公民出国境游目的地国家和地区总数达到140个。我国与美国、俄罗斯、欧盟、东盟、日本、韩国等的多边及双边合作取得了较大进展，初步形成了有效的工作方式和运行机制。我国出入境旅游在发挥民间外交功能、促进服务贸易等方面取得重要进展，全面融入世界旅游发展的新格局。我国在国际旅游业发展事务中的影响和地位进一步增强，世界旅游大国地位更加突出，建设世界旅游强国的基础进一步加强。过去的五年中，我国入境旅游增长速度在全球居于前列。2009年，全球国际旅游人数下降4%，我国货物出口下降16%，同期我国入境旅游人数下降仅2.7个百分点。2010年，预计旅游外汇收入430亿美元，比2005年增加137亿美元；入境旅游人数1.32亿人次，比2005年增加1200万人次；入境过夜旅游者人数5450万人次，比2005年增加769万人次；外国入境旅游者人数2500万人次，比2005年增加474万人次。图1-42005-2009年入境旅游人数图1-52005-2009年入境旅游外汇收入图1-62002-2009年外国人入境旅游外汇收入图1-72002-2009年外国人入境旅游人数图1-82002-2009年出境旅游人数图1-92002-2009年出境旅游消费图1-112005-2009年三大市场人数结构图1-122005-2009年三大市场消费结构表1-1世界主要入境旅游接待国比较快速稳健发展的出境旅游也有力彰显了旅游大国的积极形象。2010年，我国出境旅游人数预计为5200万人次，比2005年增加2100万人次，超出规划目标（5000万人次）4个百分点，亚洲第一大出境旅游大国地位更加巩固。出境旅游的目的地接待质量和出境游客的安全保障机制进一步改善，为中国旅游产业的国际化战略奠定了有利的市场基础。在金融危机期间，我国的出入境旅游市场成为全球旅游市场走出低谷的重要力量，赢得了国际旅游业界的好评。三、产业功能进一步释放，旅游业全面融入国家战略体系“十一五”期间，围绕国家重大战略和中央的工作部署，围绕“保增长、扩内需、调结构、促就业、惠民生”的基本战略方针，研究制定了《加快发展旅游业促进就业的指导意见》、《加快发展乡村旅游的指导意见》，编制实施《2004-2010年全国红色旅游发展规划纲要》，积极出台各种措施，形成了旅游业应对金融危机的中国经验，保持了旅游消费的较快增长，为我国经济的平稳较快发展做出了重要贡献。追踪国家重大区域发展战略，特别是中部崛起、振兴东北老工业基地、长三角区域规划、环渤海区域规划、海峡西岸经济区建设、北部湾经济区建设、泛珠三角洲经济区发展、少数民族边疆地区发展等，编制了相应的区域旅游规划，采取了相应市场促销和产业促进举措，在支撑区域发展战略方面发挥了重要作用。旅游业还在推进海峡两岸旅游交流，与港澳旅游业界建立更紧密的合作关系，推动两岸关系和平发展，支持香港和澳门保持经济繁荣稳定等方面做出了突出贡献。在建设社会主义新农村、构建和谐社会、促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区经济社会发展、推动文化传播和繁荣以及提升国家形象、发挥民间外交功能等诸多方面，旅游业也发挥了积极而重要的作用。随着产业功能的释放，旅游业对国民经济的促进作用日益受到中央和地方政府以及社会各界的高度重视，对旅游产业性质认识实现了质的飞跃。2009年12月，《国务院关于加快旅游业发展的意见》正式出台，首次提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，实现了旅游产业定位的历史性突破。2009年，国务院还出台了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》等一系列文件，均把旅游业发展摆上重要位置，提出了明确要求。四、体制机制创新成效显著，形成了旅游业发展合力“十一五”期间，我国旅游业形成了“政府引导、部门联动、条块结合、分类指导”的大产业综合推进的发展格局。一是地方政府主导旅游业发展格局形成。近年来各省区市对旅游业发展高度重视，纷纷出台促进旅游业发展的政策，制定关于旅游业发展的地方性法规及政府规章，加大了政策引导力度，为旅游业发展营造了良好的政策环境和法制环境。地方政府还进一步强化了对旅游业发展的主导作用，如海南建设国际旅游岛、广东推出国民休闲计划、云南实施旅游二次创业、河北建设环京津休闲度假带、江苏、浙江、等地发放旅游消费券、海南和北京成立旅游委员会、天津发展旅游装备制造业、山东打造“好客山东”的旅游品牌、张家界建设世界精品旅游目的地，承德等多个城市建设国际旅游城市等，极大地推动了当地旅游业的发展。目前，全国有27个省区市