国会改革对台湾政党体系之影响

國會改革對台灣政黨體系之影響憲政法制組政策委員周育仁關鍵字：國會改革政黨選制任務型國民大會在2005年6月7日通過國會改革修憲案，其主要內容包括：立委人數減半為113人（單一選區73人、不分區34人、原住民6人）、立委選制改採並立式單一選區兩票制、立委任期延長為四年。為配合2007年12月第七屆立法委員採取新制，各縣市選舉委員會已積極進行選區重劃。為因應新選制與立委人數減半之挑戰，各黨現任立委或有心參選之人士，均已鎖定特定選區進行經營，或將戶籍遷至較有勝選希望之選區。在立委人數減半與選制改採並立式單一選區兩票制後，其對台灣政黨體系之影響為何？值得探討。根據杜維雪法則(Duverger’sLaw)，當不存在嚴重社會分歧的情況下，單一選區相對多數決制度會導致兩黨制(Duverger,1954)。在單一選區制下，由於每一選區僅選出一人，將迫使不同利益團體或政黨整合，俾贏得多數或過半數選票。結果往往形成兩大政黨對峙局面，即使有第三黨，其贏得選舉的機會也不大。在此一選制下，有助於避免政黨採取激進政策，以便爭取位於中間地帶的廣大溫和選民。至於比例代表制，則可以正確反映民意的結構與各政黨的實力，各政黨不需為討好中間選民，而放棄其原則或意識型態，甚至被迫併入較大之政黨；惟由於小黨不必刻意討好中間選民，在立場上將較為激進；也造成政黨林立的現象。如果主要政黨無法獲得過半數議席，則將被迫與其他政黨籌組聯合政府，這又可能導致重大議題無法決定，或是政治不穩定的結果。在實施比例代表制的國家，各政黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，得票率與所得席次較能充分反應民意結構。在比例代表制之下，由於選民主要是選黨，因此更能貫徹黨紀，黨的責任也非常清楚。由於比例代表制仍有缺點，因而出現將單一選區制與比例代表制整合為單一選區兩票制的混合制(hybrid)，選民一票在比例代表制中選政黨，另一票在區域選舉中選候選人。此制又分為德國的聯立制（compensatorytwo-votesystem）與日本的並立制（separatedtwo-votesystem）。就前者而言，政黨應獲席次率係由其在比例代表制中的得選票率決定，扣除區域所獲席次後，再補足比例代表部份的席次。此一制度本質上仍屬比例代表制，德國所採混合制，使其政黨體制趨向二加一政黨體制，既有助於確保各政黨參政機會，亦有助於確保政府之穩定運作。惟依德國經驗來看，聯立制會導致多黨體系，無法避免聯合政府。以2005年德國國會選舉為例，右派的基民黨與左派的社民黨都未能贏得過半席次，又無法結合其他小黨組成聯合政府，以致最後被迫由兩黨合組大聯合政府。就後者而言，政黨所獲席次等於其在區域選舉中與比例代表制中所獲席次的加總。依日本經驗來看，若單一選區席次多於比例代表席次，對大黨將較為有利，其得席率往往大於得票率。1997年修憲時，民進黨在立法院的席次只有三分之一，因而主張採聯立制，反對並立制。惟此次修憲時民進黨已成為立法院第一大黨，因而放棄原有聯立制主張，改主張並立制。令人不解的是，在國會改革修憲案通過，且選區重劃已積極進行的當下，民進黨立委卻試圖再度進行國會改革修憲，將立委人數增加為200人，並將選制改為聯立制。此似乎顯示許多民進黨立委對於立委減半後改採並立式單一選區兩票制感到悲觀，因而試圖翻案。惟由於修憲需立法院四分之三以上立委同意，且需選舉人二分之一以上（約850萬人）同意，此一修憲構想通過的可能性應該是零。在立委減半與改採新選制已確定情況下，本文希望能瞭解新選制與立委人數減半後，其對台灣政黨體系之可能影響。壹、現行立委選舉制度台灣現行立法委員選舉，係採複數選舉區與政黨比例代表一票制，區域與原住民選舉為多名額選區、單記、相對多數當選制，不分區與僑選為政黨比例代表制依政黨推薦區域與原住民候選人得票比率，分配當選名額。從比較選舉制度角度分析，台灣立委選舉係屬「單記不可讓渡複選區制」(SingleNon-TransferableVoteunderMulti-Member-District；SNTV-MMD)，各選區選出一個以上立法委員，每位選民只能投一票，圈選一位候選人，選票不能轉移，由獲得相對多數票者當選。在SNTV之下，投票結果與席次分配經常符合比例性，主要政黨雖可能出現過度代表現象（席次分配率大於得票率），但小黨也有一定生存空間（王業立，1999）。薩托利認為該制也是比例代表制(Sartori,1976)；李帕特則認為該制是半比例代表制(Lijphart,1994)。實際經驗顯示，SNTV有助於讓組織嚴密與具強大配票能力的政黨爭取與維持穩定多數[1]，日本自民黨在眾院維持長達三十八年的穩定多數，就是最好的證明；國民黨因有嚴密組織與細膩配票手段，SNTV對該黨也相當有利。然而，SNTV存在許多問題，甚至影響政黨政治與民主發展。例如：當選門檻低，選票基礎薄弱；候選人與當選人易與特定族群或利益團體掛勾；防賄功能差；政黨比例代表正當性不足；選票不等值，違反選舉平等原則；容易造成同黨相爭，影響政黨政治之健全運作；與易受非理性因素操控，影響選舉結果[2]。反映在立法委員選舉，則出現「同黨相殘」、「選風惡化」、「壯大地方派系，加深地方利益衝突與恩怨」、「易使極端立場者進入國會，導致政黨協商不易」、「不分區立委依附於區域立委的得票率之下，無法客觀反映民意對各政黨所提人選的意向結構，且缺乏直接民意基礎，不利於行使職權」等。貳、立委選制改革修憲針對現制缺失，1996年國家發展會議主張「中央民意代表選舉制度採單一選區制與比例代表制二者混合的兩票制」，亦即朝單一選區兩票制方向規劃，惟朝野對於應採德國聯立制或日本並立制則有相當大歧見。1997年修憲時，國民黨主張將立法委員選舉方式調整為並立式單一選區兩票制，惟由於民進黨堅持聯立制，致未能通過。2004年修憲民進黨之所以轉而主張並立制，顯見該黨作為第一大黨，已充分瞭解並立制對該黨最有利；惟各黨立委則未必支持並立制。一般而言，主張並立式單一選區兩票制，有幾項原因：1.一方面可透過單一選區產生區域性的立法委員，以代表民眾參與政策制定；另方面也可以透過政黨比例代表制，讓支持各黨的民意結構充分反應在立委分配的席次上。就前者而言，有助於形成兩大黨競爭的局面，可以避免政黨採取激進訴求；也有助於各政黨貫徹黨紀，並改善金權、黑道、賄選[3]的選風。就後者而言，小黨只要得票能跨越門檻，就能依得票比率分配國會席次，有助於保障弱勢團體的參政權。此一設計除有助於提升政黨黨紀外，也有助於使朝野政黨在立院得以進行真正的政黨協商與合作，使法案之決策過程更有效率，也能避免少數立委扮演關鍵少數，從中牟取不當利益。2.為反應社會多元意見的結構，政黨比例代表所選出的席次不應太少。惟如要建立有助於政治穩定運作的並立制，單一選區所選出的席次應高於政黨比例代表所選出的席次，而且單一選區所選出的席次越高，越容易形成穩定的兩黨體系。有鑑於各國選民都有分裂投票（splitvote）的趨勢，如果政黨比例代表所選出的席次越多，分裂投票的可能性就越高[4]，此將導致主要政黨可能無法取得過半席次，以致出現聯合政府，不利於政治的穩定運作。3.聯立式兩票制雖有助於反應社會的多元民意，但將導致多黨局面的出現。一旦立法院無任一政黨掌握席次過半時，將出現聯合政府。不但議事效率與品質有降低的可能，政府效能也將面臨考驗。此外，更由於政黨合作的基礎不具備，一旦出現聯合政府，即有可能因合作政黨理念不盡相同，以致無法推動政務，甚至出現聯合政府瓦解的結果。4.採取聯立式兩票制，可能出現兩種結果：一是某政黨在單一選區所獲席次已達到應當選總額，將使該黨無法分配全國不分區與僑選立委的席次，顯然並不公平。二是如果某政黨在單一選區所獲席次超過應當選總額，將導致各政黨總當選名額超過應選總額，出現超額當選，影響席次分配的實質公平性[5]，此亦顯屬不合理。根據總統府政府改造委員會會議資料，選擇並立式單一選區兩票制有八個理由：強化政黨政治；反映不同性質之民意代表性；非由政黨全面主導選舉程序；當選席次分配規則明確，無超額當選之困擾；有利於政局穩定；強化政黨組織的凝聚力，避免同黨操戈；避免政黨分裂與國會多黨林立；與強化立法委員的民意基礎[6]。關於單一選區兩票並立制與單一選區兩票聯立制優缺點之比較，請參閱表1。根據表1，民進黨顯然相當清楚單一選區兩票並立制對該黨較為有利，一旦改採新制，該黨之得席率將大於得票率。單一選區兩票並立制單一選區兩票聯立制優點1.當選席次之分配較簡單。2.選民可同時表達政黨偏好與候選人偏好。3.政黨選票之名單候選人與單一選區之候選人平行競選，彼此之間無排擠效應，可避免同黨操戈。4.防賄效果優於現制。5.有助於政黨政治之運作。6.無超額當選問題。1等比例性（公平性）較高：政黨「得席率」與「得票率」一致，且不致扼殺小黨生存空間。2.最大黨之概念依政黨選票之得席數判定，原則上與區域當選席次多寡無關，較清楚明確。3.選民可同時表達政黨偏好與候選人偏好。4.防賄效果優於現制。5.有助於政黨政治之運作。1.分段投票結果，政黨「得席率」與「得票率」易形成落差。1.當選席次分配程序較複雜，席次分配結果與區域選舉結果缺點2.最大黨的判定基礎較模糊。3.有利於大黨與既有政黨，較不利於小黨或新興政黨。可能有很大差異，與選民觀感恐有出入。2.容易形成超額當選。3.容易形成小黨林立。4.易有分裂投票現象。5.趨於由政黨壟斷政治。6.政黨於區域選舉所獲席次愈多，愈不利於政黨名單候選人，亦造成政黨內部同志之間的緊張關係。表1單一選區兩票並立制與單一選區兩票聯立制之比較資料來源：政府改造委員會第五次會議資料，2002年5月5日，頁22-24。國民黨向來主張並立式單一選區兩票制，且該黨連戰主席在2000年底出版的「新藍圖新動力」一書中，亦明確指出立委選舉制度「應調整為日本的並立式單一選區兩票制，同時，單一選區席次應高於政黨比例代表席次。」（連戰，2000）國民黨過去主張並立式單一選區兩票制，且單一選區選出席次應不低於總名額百分之六十，與該黨是立法院第一大黨有關，且選制調整後應有利於該黨繼續掌握立法院多數席次。惟歷經總統大選與立委改選，國民黨雖喪失第一大黨優勢，惟該黨支持並立式單一選區兩票制的立場並無改變。根據研究，如立委選制改採並立式單一選區兩票制，以2001年立委選舉為模擬基礎，民進黨席次將增加9％，對國民黨之影響則較不明顯，其他政黨之席次率則將減少或僅維持平盤；政黨結構可能會形成兩大兩小的政黨體系。反之，如採聯立制，則台聯黨席次會增加，民進黨也無法獲得超額席次；政黨結構會形成兩大一中兩小的政黨體系[7]。職是之故，民進黨作為第一大黨，顯然充分瞭解並立制對其最有利，是以民進黨主張並立制，不難理解。參、立委人數減半修憲2001年底立委選舉時，民進黨喊出「立委減半，國會不亂」，並獲得民熱烈的回響。此一訴求，似乎顯示國會人數多就代表沒有效率。然而事實顯示，有435人的美國眾議院，其效率就高於只有100人的參議院；過去台灣省議會人數只有79人，其效率也不見得比立法院高。民進黨在成為國會第一大黨後，不再堅持減半，改主張150席，應與其是立法院第一大黨，席次接近90席有關。如席次減半為113席，該黨許多現任立委勢必面臨無法連任的威脅。對於國會人數究應多少人較適當，民進黨並無一貫立論基礎。以1997年修憲為例，該黨極力主張立委人數由164人增加為250人，惟由於國民黨堅持200人，立委人數才勉強降為225人。2001年立委選舉民進黨批評立院人數過多是導致立院亂象的主因，進而主張減少立委人數，惟也提不出具有說服力的理由。根據「政府改造委員會」第五次會議資料顯示，225人立委存在四種弊端：浪費公帑、選票基礎薄弱、每位立委平均代表人數太少（現制每位立委代表9萬8千人，低於美國的63萬5000人與日本的25萬3000人）、誘導立委偏差的問政風格，形成國會亂象。至於主張150人，其理由則是：（一）考量立法院委員會運作之可能性與民意趨向；（二）建議立院委員會由現有的12個減少為10個，並允許每位委員參加兩個委