司法行政标准化质量管理体系建设的实践和研究

司法行政标准化质量管理体系建设的实践和研究作者：绍兴市上虞区司法局永和司法所邵鑫引言：当前，自十八大以来，全面推行政治体制改革是我国现阶段改革的重点话题以及主要内容。党的十八大报告中明确指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在此次政治体制改革当中，司法改革也被明确的作为改革的重要一环加以重视。在2014年9月30日的中央政治局会议中提出了“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的法制建设目标，以及刚闭幕的十八界四中全会当中审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这些会议精神和改革方针将为本轮司法体制改革指出了明确的改革方向，提供了强有力的政策支撑。司法去行政化是本轮司法改革的目标方向以及改革目的，如何摆脱老式的司法体制束缚，如何摆脱地方行政对于司法工作的干预干涉，如何实现“依法治国，依法行政”，如何提升司法系统工作效率，是本轮司法改革的涵待破解的问题。本文以下阐述的关于司法行政与标准化质量管理体系相结合的管理方法，以及相应的标准化管理理念，对于基层司法行政机关响应本轮司法改革而进行的工作创新，可能有一定的借鉴与启示。（一）、司法行政标准化质量体系的建设的理论概述2014年9月30日，中共中央政治局召开会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于10月20日至23日在北京召开。本次会议的主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。这是自改革开放以来，党的历次中央委员会全体会议中，首次将法治作为主题。在“依法治国、依法行政”思想的指导下以及全面深化司法体制改革的背景下，具体到基层司法行政工作中，如何做到从制度上依法行政，工作上改革创新，以及如何适应新时期司法改革的具体要求，将是全体基层司法行政人员共同面对的问题。在基层司法行政机关当中引入标准化质量管理体系，不仅能够更好的规范工作流程、统一工作规范、明确工作要求，还能够从制度上更好的杜绝司法行政人治化、随意化、自由化，为基层的司法行政工作指明工作方向，并且为本轮司法改革在基层实践工作提供方法。我国现行的司法行政工作和现有的司法体制大致是如下形式的：一、司法行政现阶段工作概述司法行政是司法的行政，是围绕司法活动而展开的各种保障和服务的统称。司法行政有广义与狭义之分。广义的司法行政是指国家对司法组织和司法活动的管理。它是按照一定的程序进行计划、组织、指挥、沟通等活动。它包括公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关、司法行政机关以及监狱、劳教、公证、律师、调解等组织中的行政管理活动。狭义的司法行政，是指对法院和检察院司法过程的管理。它包括两个层面：一是外部系统对其进行的司法管理；二是法院、检察院内部的自我管理。在我国，司法行政机关的内涵和职能，既不是上面所述广义的，也不是狭义的，而是政府对司法工作进行行政管理的专门机关。司法行政机关是各级政府的组成部分，国家司法部属国务院，地方各级政府的司法行政机关称为司法厅或司法局。司法行政不是司法机关，所以不能具体办案，具体地说，就是在广义的司法行政概念的基础上，除去公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关等自己行使内部系统管理的司法行政工作任务之外的那一部分，所以我国的司法行政机关的工作主要包含刑罚执行、法律服务管理、司法鉴定管理、人民调解、司法考试、法律宣传等。1、司法行政基本工作内容及基本内容（1）、我国司法行政的概念：司法行政是指国家专门机关对有关监狱管理、劳动教养管理、法制宣传、律师、公证、人民调解、法学教育、法学研究、依法治理等司法领域的行政事务实行国家管理的活动。（2）、司法行政的职责和工作内容：司法行政职能主要涵括：制定起草有关法律、法规、方针、政策等；普法宣传教育；依法治理监督司法行政工作情况；基层人民调解；监狱劳教系统、司法行政内戒毒场所的管理；社区矫正及安置帮教工作；法律服务、法律援助、司法考试、公证工作等法律服务工作；关于涉外司法交流与衔接工作；司法行政管理等主要职能。司法行政从上到下职能和职权各不相同，国务院设司法部，省级司法行政部门是各省司法厅，其主要工作职能与司法部工作内容大致相同，但其工作范围只限于省内，并且归属地方省政府领导，减少了涉外司法工作等内容。地方基层司法行政机构（如各地方市、县司法局）具体工作职能以及工作范围各地政府以及个地方司法行政部门方会有差异，但大体都具有如下职能：A、贯彻执行国家和上级党委、政府关于司法行政工作的方针、政策、法律、法规，编制当地司法行政工作的中长期规划、年度计划并组织实施；制订司法行政工作的各项规章制度并监督实施。B、拟订当地法制宣传教育和普及法律常识五年规划并组织实施；指导和检查基层依法治理工作以及乡镇（街道）、单位和行业的法制宣传教育工作；承担普法教育领导小组办公室的日常工作。C、指导监督当地司法行政系统行政处罚、行政复议、应诉和国家赔偿案件的办理；承办应由本局受理的行政案件。D、指导管理当地律师、律师事务所、基层法律工作者和基层法律服务所。E、指导管理当地基层司法所和人民调解、帮教安置工作；参与社会治安综合治理工作。F、监督管理当地法律援助工作；负责当地法律热线、法律服务工作。G、指导管理公证机构和公证业务工作。H、指导管理社区矫正工作。I、制定司法行政干部和法律服务人员的业务教育培训规划并组织实施。G、律师、公证员等专业技术职务的评审工作。K、承办政府和上级业务主管部门交办的其他事项。2、司法行政现阶段工作现状与特点（1）机构层级设置目前，我国司法行政机关从上到下，依次为整部级的司法部，在各省设有正厅级的司法厅，各省司法厅下设省监狱管理局等直属单位，各地市设司法局，各县、区设司法局，各乡镇、街道设司法所，共五级司法行政机关。（2）司法行政机关工作及隶属关系我国司法行政最高权力机关是司法部，隶属国务院。各地方省司法厅隶属于各地方省政府，工作关系接受司法部指导。各地方地市县级司法局，隶属于各地方政府，工作关系接受上级司法行政部门工作指导。各乡镇、街道司法所情况分为两类，一类属于司法局派出机构，隶属于上级司法局，另一类属于司法局与各地方乡镇、街道双重管理，目前司法工作改革，基层司法所正逐渐转变为司法局派出机构，这一转变也是目前司法改革的一项重要工作。3、司法行政工作目前存在的问题（1）、工作目标及标准不统一由于机关工作的特点以及机关行政工作流程，一直以来我国的司法行政机关都采取老式的行政管理模式，由上级领导制定方针、政策或布置实施工作，下级行政机关、行政人员组织实施完成具体工作，完成后给予上级结果反馈。这样的运行模式由于是单线的上下结构，容易导致不同的人面对工作其目标和执行标准不统一，产生的结果人为因素影响力增大，以至于对整个机关单位产生影响。（2）、工作过程管控不到位由于一般的管理模式导致，上级机关或上级领导发出工作指令及工作内容后，由下级机构或下级人员负责具体实施，在工作过程中就容易存在过程监管不到位，导致工作错误或失误的形成。（3）、工作条件资源利用不充分效率不高由于自上而下的领导方式，导致工作中工作条件资源或者工作信息的不对等，以至于工作过程中所需资源有可能得不到从分的利用，从而影响工作效率。（4）、内部工作持续改进动力不强由于缺乏科学有序的管理方法，以及缺乏持续改进的工作机制，导致工作中有内而发的持续改进工作的动力及能力不强。（5）、对当前“司法改革”工作容易形成阻力当前形势下，面对自上而下的司法体制改革，国家已经从顶层设计开始以“依法治国、依法行政”为核心思想开始了改革的脚步。作为基层司法行政机关，旧的管理模式明显已经落后于改革的脚步，如果不引入新的管理理念以及新的管理体系，很有可能在不久的将来对于司法行政改革工作造成阻力。所以，当前对于基层司法行政工作，应该引入更新、更科学的标准化质量管理体系，更新现有的管理方法，突破创新工作方法，为配合新时期的司法改革工作打好管理基础。二、标准化质量管理体系概述1、质量管理体系的概念（1）管理管理的概念：管理是通过计划、组织、激励、领导、控制等手段，结合人力、物力、财力、信息等资源，以期高效的达到组织目标的过程。所以，管理是计划、组织、领导、控制的总和。通常的管理有四个基本的要素，分别解决和解释管理的四方面问题：1、管理主体——回答由谁管的问题；2、管理客体——回答管什么的问题；3、组织目的——回答为何而管的问题；4、组织环境或条件——回答在什么情况下管的问题。（2）管理体系A、体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体：如工业体系、思想体系、作战体系等，它的组成内容是相互关联或相互作用的一组要素。B、管理体系是建立方针和目标并实现这些目标的体系。（3）、质量管理体系所以，综上所述，质量管理体系就是以提升和保证质量为目的，通过一系列的手段，结合所有可用资源，建立与保证和提升质量有关的方针和质量目标，并且在质量方面指挥和控制组织的管理体系。（4）、建立与实施质量管理体系的目的与任务建立与实施质量管理体系的目的一方面是需要证实有能力稳定地提供满足顾客和适用的法律法规要求的产品；另一方面是为了增加顾客的满意度。引申到司法行政工作当中，目的就应当为：一方面是需要证实有能力稳定地提供满足上级政府机关对于司法行政工作的具体要求；另一方面是为了增加广大人民群众对司法行政工作的满意度。2、标准化质量管理体系的核心标准化质量管理体系其核心精神是“PDCA”循环工作模式，其所有工作的核心指导都是通过“PDCA”模式进行循环。P－plan策划：根据顾客的要求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程。D－Do根据已知的信息，设计具体的方法、方案和计划布局；再根据设计和布局，进行具体运作，实现策划中的内容。C－check检查：根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，并报告结果，找出问题；A－action处置：对检查的结果进行处理，对成功的经验加以肯定，并予以标准化；对于失败的教训也要总结，引起重视。对于“PDCA”循环，不仅可以运用到实施标准化质量管理体系的整体单位当中，同时也可以用于单位整体当中的各组成部分或单元当中，并且可以细化到每个工作环节、工作过正当中，从小到大，从细节、末端到整体形成完备的标准化方案。三、司法行政建立标准化质量管理体系意义、做法和趋势1、司法行政建立标准化质量管理体系的意义司法行政机关建立健全质量管理体系，对提高司法行政的整体管理水平有着积极的作用，对司法体制改革创新有着积极的推动作用。首先，促进司法行政机关内部管理系统化。质量管理体系标准从系统的角度，对机关内部的工作以及对外的服务质量能够形成全过程的管控，对于各种工作流程、管理规范和人员因素等提出全面控制的要求。司法行政机关按照质量管理体系标准的要求建立健全质量管理体系，可以对机关原来的工作情况和管理模式进行全面的审视、检查和补充。可以发现机关内部管理中的薄弱环节，尤其是可以理顺部门之间、管理过程之间的接口，使机关的管理体系更为科学与完善。其次，司法行政机关按照标准建立质量管理体系，要制定质量手册、程序文件、质量计划和质量记录等一整套质量管理体系文件，使各项质量管理活动有序地开展，使机关内全体员工有章可循，有法可依，减少了管理的盲目性。因此健立健全质量管理体系，就是把影响工作质量的各方面因素组成一个有机整体，保证司法行政机关能够长期、稳定的履行其法定职责与义务，从根本上减少人为因素对司法行政的干扰，从另一方面也符合国家“依法行政”的要求。第三，能够带动和规范下属相关机构的标准化建设，提升基层司法所、站的工作质量。司法行政机关建立并且通过运行标准化质量管理体系，不仅能够提升自身工作实力、工作素质，并且还可以通过规范化管理影响、带动、要求下属相关机构和基层司法所、站进行相配套的工作运行，从而使整体司法行政工作得到有效管理和提升。最后，促进司法行政机关进行动态管理。为了使质量管理体系有效的在司法行政机关发挥作用，在全面贯彻质量管理体系文件的基础上，还必须定期地