同等学力经济学综合-财政学第七八章

1第七章国家预算与预算管理体制一．国家预算的组成与原则（一）国家预算的组成1.国家预算的概念（P498）是经过法定程序编制和批准的、具有法律效力的政府年度基本财政收支计划，是政府进行财政分配和财政宏观调控的重要手段。是具有法律效力的政府年度财政收支计划；是国家的基本财政计划；是综合财政计划中心环节（综合财政计划是国家整个财政资金活动的计划，是国民经济和社会发展计划在资金方面的综合反映,是其重要的组成部分或其财力平衡表。综合财政计划包括:预算收支、预算外收支、信贷收支以及集体经济组织的财务收支等，但综合财政计划并不是这些方面收支的简单相加，而是把这些收支有机地结合起来，剔除其相互重复的部分，进行综合平衡的结果）；其功能首先是反映政府的财政收支状况：收入方面反映财力规模来源，支出方面反映财力使用方向、构成。2.国家预算的类别（P499）1）从编制组织形式看，国家预算分为单式预算和复式预算单式预算——是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，而不去区分各项财政收支的经济性质。优点是：符合预算完整性原则，便于立法机关审议批准和公众了解。缺点是：没有把全部收支按经济性质分类汇编，不利于经济分析和有选择地进行宏观控制。复式预算——是指将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。优点：一是可以根据收支的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离；二是便于政府有针对性地进行宏观控制。缺点：打破了预算完整性原则，编制复杂，两种预算的分界线有时难以确定。复式预算一般包括：经常性预算——收入：各项税收、国家预算调节基金投入、其它收入；支出：非生产性基本建设支出、事业发展和社会保障支出、行政、国防支出、价格补贴支出、其它支出。建设性预算（或资本性预算）——收入：经常性预算结余、专项建设性收入、国内外债务收入；支出：生产性基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、新产品试制费支出、地质勘探费支出、支援农业生产支出、城市维护建设与支出、内外债还本付息支出等。实行复式预算的意义：有利于健全财政职能：社会管理职能——税收，主要用于支持各项事业的发展；经济管理职能：利润，主要用于再投资。有利于提高财政分配的透明度：反映资金来源与资金运用之间的对应关系和收支特点与规律，便于发现存在问题，有利于监督。有利于强化预算约束机制，提高预算管理水平：经常性预算要求收支平衡，资本预算要求投资方向、结构合理。2）从计划指标的确定方法上看，国家预算分为增量预算和零基预算增量预算——是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济社会发展情况加以调整之后确定的。零基预算——是指对每一年（或每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排，而不考虑基期的的实际支出水平，即以零为起点而编制的预算。零基预算起源于美国，从理论上最早可追朔到1952年，1979年卡特当选为美国总统之后，联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。当时，卡特政府宣称，编制预算将不仅包括集中和扩展的计划，对正在进行的和新计划的所有预算申请也都将从零加以审核。许多州政府纷纷效法，到19822年，大约有18个州采用了零基预算编制法。之后，世界上其他一些国家的政府，也陆续采用了这一预算编制方法。3）其它预算计划方案预算、绩效预算、中长期预算、项目预算、行动预算、国民经济预算、充分就业预算计划方案预算:是按目标计划、制定方案和编制预算的步骤或顺序来进行的预算编制方法。绩效预算:是将成本—效益核算方法运用于政府预算编制的技术。绩效预算要求政府先判定相关事业或工程计划，计算或估计其成本与收益，然后择优列出项目预算，再根据部门职能、计划、最终产品、成本和目的等因素分类评估其预算业绩并择优选用。3.国家预算的组成（P499）根据一级政府，一级预算的原则组成。目前，我国国家预算由中央预算和地方预算组成，地方预算又由省、市、县、乡四级预算组成。国家预算按收支管理的范围，又分为总预算和单位预算（是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算），如中央预算由中央各部门的单位预算和企业财务收支计划组成。（二）国家预算的原则（P499）是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的方针。公开性：必须经过立法机关审查批准，要采取一定形式向社会公布；可靠性：数据必须符合实际，即收支数字必须客观、准确，不能过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。完整性：包括全部财政收支，反映全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。统一性：要求预算收支按统一的口径、程序计算和填列。任何机构的收支都要以总额列入预算，而不应只列入收支相抵后的净额。这实际上是要求各级政府都只有一个预算，而不能以临时预算或特种基金的名义另立预算。年度性：要求预算按年度编制，列出全年的公共收支，对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支作出任何事先的安排。具体有：历年制预算年度——从每年1月1日起至同年12月31日；跨年制预算年度——从每年某月某日开始至次年某月某日止，之间历经12个月，但却跨越了两个年度。如美国的预算年度从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。（三）预算制度的完善1.部门预算（500）即按部门编制的预算，改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法，一种全面反映部门的所有收入和支出活动的预算。部门预算应包括部门所有的收入和支出：包括一般预算收支、基金预算收支；一般预算收支包括预算内收支和预算外收支；预算内收支除应包括财政部门直接安排的预算拨款外，还应包括其他具有预算分配权的部门安排的资金。2.国库集中收付制度国库集中收付制度的概念：是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。国库集中收付制度的要点（P500）：3.收支两条线管理（500）：是指国家机关、事业单位、社会团体及其他组织，按照国家有关规定依法取得的政府非税收入全额缴入国库或者财政专户，支出通过财政部门编制预算进行统筹安排，资金通过国库和财政专户收缴和拨付的管理制度。3二．国家预算法（一）国家预算法的指导思想1.国家预算法的概念（P501）——是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。其主要任务是规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算和单位预算之间的权责关系和收支分配关系。1994年八届人大二次会议通过了我国第一部《预算法》。2.我国国家预算法的指导思想（P501）强化预算的法律约束，使预算收支真正成为法令性的刚性指标。规范预算管理程序，明确预算管理职权——即将预算的编制、审批、执行、调整和决算的编制、审批等纳入统一的法律管理轨道，克服那种权责不清、管理和监督不力的现象。把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来——严格预算管理和监督要求做到依法理财、依法治财，同时使预算工作更好地为公共开放和发展社会主义市场经济服务。把法律的科学性与可行性结合起来——对那些目前能够实行或者经过努力可以实行的办法，就用法律的形式确定下来，对那些目前或今后一段时间难以实行的办法，或目前争议较大的问题，就不能写入法中，对那些符合改革和发展方向但一时很难具体化的问题，可先作一些原则性的规定，代条件成熟后再进行充实和完善。（二）预算编制、执行和国家决算（P501）1.预算编制2.预算执行1）执行任务：收——组织预算收入、支——合理拨付资金、平——保证收支平衡2）预算调整：预算的追加和追减：追加是增加收支；追减是减少收支。预算执行中如遇特殊情况，可按一定审批程序办理预算的追加和追减。经费流用：总量不变科目之间调剂预算的划转：指由于行政区划或企事业单位隶属关系改变必须同时改变其预算的隶属关系。将其原有预算划归新的领导部门或接管单位。动用预备费：在下半年使用3.国家决算国家预算执行结果的会计报告，是各级政府一年来经济活动在财政分配上的集中反映。三．预算外资金（一）预算外资金的性质与范围1.预算外资金的概念（P501）——是指按国家财政制度规定不纳入国家预算的、允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金（即属不纳入国家预算的一种财政性资金）。2.预算外资金的范围（P502）1993年前的口径：地方财政部门管理的预算外资金，行政事业单位管理的预算外资金，国有企业及其主管部门集中的各项专项基金，地方和中央主管部门管理的预算外资金（如电力建设基金，铁路建设基金）。1993年之后：主要是前两项。（二）预算外资金的管理1.预算外资金管理的新措施（P502）预算外资金范围重新界定，加强收费、基金管理、控制预算外资金规模，禁止将预算内资金转到预算外，不得设立小金库；4部分预算外资金纳入财政预算管理，现已将83项收费纳入预算；严格控制行政事业性收费和政府性基金规模，注意程序：审批→标准→票据；加强预算外资金收支计划管理与收支两条线管理，建立预算外资金收支决算制度；严格规定预算外资金的使用范围，严格预算外支出管理（严禁挪用、建立健全检查处罚制度、各级政府认真清理整顿收费、基金项目）。2.积极稳妥推行费税改革费税改革必须与规范“费”同时并举；费税改革应从中央政府做起；先清理，后规范，分步纳入国家预算。四．预算管理体制（一）分级分税预算管理体制的基本内容1.分级分税预算体制的概念（P503）“分级分税制”是一种以分税为主要特征，以划分中央与地方政府事权与财权为内容，并同时配套实施政府间财政转移支付制度的财政管理体制。2.分级分税预算体制的主要特征（P503）——是实行市场经济国家普遍实行的一种预算体制，主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。3.分级分税预算管理体制的基本内容预算管理体制的内容——确定预算管理主体和级次，确定预算收支的划分原则和方法，预算管理权限的划分，预算调节制度和方法分级分税预算管理体制的基本内容（P503）1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡；2）明确政府职能边界，在划分事权基础上划分财权（即分权——“分税制”是以合理划分中央与地方政政府间事权为基础，并以此作为依据，确定各级政府的支出责任和支出范围。一般来说，完善的分税制必须以成熟的市场经济为基础，各级政府职能仅限于弥补市场缺陷）。3）收入划分实行分税制（即分税——按事权与财权相统一的原则，划分各级政府的财政收入和税收管理权限。各国在税收划分上，一般分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，明确中央和地方政府的收入来源。分管——各级政府都有自己相对稳定的税源，建立中央和地方税收体系和中央与地方两套税务征管机构，分征分管。具体讲包括分税、分权、分征、分管）。4）实行转移支付制度（即建立合理规范的转移支付制度——调节不同地区预算财力的差距，实现公平分配的原则要求和财权与事权的最后统一，包括纵向转移和横向转移）；5）各国分级预算体制与其政治经济制度和历史传统相适应（就体制整体而言是相对稳定的，但集权与分权的关系及其相应的调节方法则可能经常调整）。（二）收支划分的基本依据1.社会公共需要的层次性（P504）从支出角度分析，按受益范围为标准划分层次性；从为满足公共需要提供收入来源的层次性上述划分强调中央和地方收支应保持对称，只有这样才能维持财政收支平衡，即收入的划分受支出划分的制约，也就是受公共需要范围的制约。但各地支出需要与收入能力是不对称的，需要中央转移支付来调节，其划分收入需遵循另外的标准。2.集权与分权的关系（P505）上述标准是市场经济国家分级预算体制的一般标准，但实际上各国收支划分不同，有的差别5还很大，这主要取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系。（三）分税制改革的主要内容1.中央与地方的事权和支出划分（P504）中央和地方政府间支出责任分工的基本框架：全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供；地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务；对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府