关于我国风景名胜区规划和管理问题及其解决措施(以贵州黄果树为例).

关于我国风景名胜区规划和管理问题及解决建议和措施----以贵州黄果树风景名胜区为例第一小组城市管理学作业2014年5月•目录•第一部分•一、风景名胜定义•二、风景名胜区规划指导思想与原则•三、规划战略目标•四、我国旅游景区管理体制现状及弊端•第二部分•五、贵州黄果树风景名胜区检查情况•六、贵州黄果树风景名胜区现状•七、措施与建议一、风景名胜区定义凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。－－国务院一九八五年六月七日发布的《风景名胜区管理暂行条例》风景名胜区是一个具有观赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物和文物古迹、革命纪念地、历史遗迹、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处的环境，以及与之密切关联的民俗风情等风景名胜资源集中，环境优美，具有一定规模和游览条件，经县及以上人民政府审定命名，规划范围，可供人们游览、休憩和进行科学、文化活动的地区。风景名胜区管理战略目标风景名胜区管理的目标与任务：全面负责风景名胜区的保护、规划、建设和管理，使之永续利用，开展旅游活动，促进地方经济持续发展。具体归纳为以下几点：•高层次的旅游功能；•高品位的游赏空间；•高标准的环境管理；•高规格的布局网络；•高协调的综合发展。总体规划阶段风景名胜区总体规划分为两个阶段：1.规划纲要2.总体规划风景名胜区纲要的主要内容包括：1.进行风景名胜资源调查与评价，明确风景资源价值等级，保存状况以及风景名胜区主要存在问题。2.分析论证风景名胜区发展条件（优势与不足），确定发展战略。3.拟定风景名胜区发展目标，包括资源保护目标、旅游经济目标和社会发展目标。4.论证并原则确定风景名胜区性质、范围（包括外围保护地带）、总体布局以及资源保护、利用的原则措施。•总体规划•根据地形特征、行政区划和保护要求，划定风景名胜区规划范围，包括外围保护地带。•确定风景名胜区规划性质、发展目标、规模容量。•根据风景名胜区功能分区，确定土地利用规划，进行风景游赏组织。•确定风景名胜资源保护规划，明确保护措施与要求。•确定风景名胜区天然植被抚育和绿化规划。•确定风景名胜区旅游服务设施规划。•确定风景名胜区基础工程规划，•确定风景名胜区内居民社会调控规划、经济发展引导规划。•制定分期发展规划。•对风景名胜区的规划管理提出措施建议。二、风景名胜区规划指导思想与原则规划指导思想•明确树立风景名胜区建设发展应以保护为核心的观念，以实施可持续发展战略和促进经济增长方式转变为中心，宏观谋划全国风景名胜区保护与开发战略，统筹安排全国风景名胜区分级建制布局与阶段性发展计划。规划原则•坚持以保护为核心，实现风景区可持续发展的原则。•坚持综合协调发展的原则。风景名胜区是一个地域综合体，涉及到许多方面，风景区规划应体现综合性，建立一个各行业协调发展的平台，各方面密切配合，按规划统一实施管理，实现永续利用风景资源的目标。•坚持大力发展风景旅游经济的原则。充分发挥风景资源优势，合理、有序、科学地开发利用风景资源，坚持从实际出发的原则。•坚持借鉴性原则。借鉴国内外成功的规划、管理经验，学习先进的保护建设技术手段，吸取历史上保护和开发风景资源的经验教训•突出特色原则。规划时要贯彻“突出特色的原则”。•保护第一原则。规划时要贯彻“保护第一”的原则。•维护国家资源的原则。规划时要贯彻“维护国家资源的原则”。•法制与群众路线原则。规划时要贯彻“法制与群众路线”的原则。三、规划战略目标•建立科学、完整的风景名胜区保护与开发利用系统，成为风景区保护、建设、管理和发展的依据，成为指导风景区地域综合体内各行业协调发展的依据；•保护每一种有景观代表作用的风景名胜资源的典型样本和独特的景观，维护生物多样性和生态良性循环，维护自然与人文景观风貌的完整性和可持续性；•为全国人民提供可以世代获得审美享受、接受科学教育、进行游憩娱乐的优质的风景境域，系统展现特色自然与人文景观形象，发展风景旅游业，促进全国经济发展。四、我国旅游景区管理体制现状及弊端产权制度现状1.我国旅游景区产权结构与所有权管理我国当前旅游景区的所有权结构是国家所有（政府所有）、集体所有和私人所有三种所有制形式并存。2.政府对国有旅游景区所有权管理与产权行使，1985年国务院颁发了风景名胜区管理暂行条例，对我国国有旅游景区管理权作出了规定.城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主观本地区的风景名胜区工作，即城建部门代表国家行使所有权.管理体制弊端1.多头管理、管理体制混乱、互相扯皮；2.投资分散、保护资金短缺；3.盲目建设、建设性破坏频繁；4.缺乏统一规划、指导思想不统一、规划方法落后、管理政策缺乏；5.各自为政，旅游开发与环境保护不协调。多头管理问题风景区的村镇规划与风景区规划由不同部门审批，风景区规划难以控制村镇的发展，一些在核心景区中违反风景区规划的村镇建设都有着合法的审批手续，一旦需要拆迁，政府将要付出高额的经济补偿。在含有自然保护区、森林公园的风景区中，按国家和林业部规定分别要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。有些风景区将旅游规划代替风景名胜区规划，将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。土地产权形式多种性导致利益主体多元性。风景名胜区土地与风景名胜资源在用途上不存在完全对应关系，地域上形成多个产权使用者，包括政府、部门、集体、个人对风景名胜区土地进行利用的状况。所有与占有的神离风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级政府的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方政府主持。由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。国家、省两级政府强调保护和监督，主张保护下的合理开发。风景名胜资源相对占有者的地方政府会从地方角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。上级忙于保护和调控，下级忙于开发和发展。当前国家、省两级政府就加强风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动，可是在管理中常发生的长官意志式、急功近利式、盲目错位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发。相关法规政策衔接和协调不够与自然保护区、城市和村庄集镇之间的相关法规政策衔接和协调不够表现得最为突出。与自然保护区主要反映在权属管理上，与城市和村庄集镇重点反映在规划及其管理上。现有的几种解决思路（一）提高规划定位并明确管理定性风景名胜区管理的关键归根结底是统一规划管理，加强统一规划管理现实可行的方法是提高统一规划及其管理的法律地位。1、应将风景名胜区规划纳入城乡规划体系2、妥善梳理与相关规划的关系3、突出风景名胜区行政管理的“警察权”性质：如政企分开、加强规划行政管理、强化监督和处罚力度等。（二）实行分类管理指导目前风景名胜区实行分类管理指导可以按开发利用政策、管理模式、职能结构和内部梯度控制四种分类实行规划和管理指导。1、按开发利用政策分类管理：如过渡开发型、已开发利用型、待开发型等。2、按管理模式分类管理：如城市型、景区集中型、景区分散型。3、按职能结构分类管理：如单一型、复合型、综合型。4、按内部梯度控制分类管理：如核心景区、一般景区。（三）改善规划和管理的具体举措1、建立选址意见书分级审批制度2、规划内容强制化、政策化和具体化3、推行规划专家和机构相结合的审查制度4、加强风景名胜区管理干部培训5、制定风景名胜资源的特许经营政策6、制定景区移民与周边小城镇的发展政策7、研究农村土地制度改革后的应对政策五、贵州黄果树风景名胜区检查情况据住建部网站消息，2012年12月3日，住房城乡建设部于今年5至10月组织开展了国家级风景名胜区保护管理执法检查，住建部部组织8个检查组对48个风景名胜区进行抽查，贵州黄果树赫然在列，那么在国家住建部的检查下，黄果树风景名胜区存在什么问题呢？存在问题：沪昆高速公路穿越风景名胜区等重大建设项目不依法履行报批核准程序；黄果树新城等建设项目均由管委会自批自建。整改意见：风景名胜区内建设项目应该符合风景名胜区规划要求，重大建设项目依法履行报批程序；严格执行建设项目审批有关规定，纠正自批自建行为。六、贵州黄果树风景名胜区现状下面，我们以一则新闻报到向大家阐述黄果树所面临危机，也许在这之前，我们都不曾认识到贵州最著名的自然景观正遭受如此大的危难。但是，在这之后，相信每一位同学都能感受到她所受的折磨与无奈。。。。•编者按：国家级的名胜景区之一，黄果树瀑布正面临着断流，令人扼腕痛惜。是我们不知道景区资源枯竭的原因？是观念问题？是机制问题？是利益问题？黄果树瀑布，何时才能恢复她灿烂的容颜，为人类旅游业做出更大的贡献？一位记者实地采访后发来报道《谁为黄果树瀑布的断流负责？》，文章一针见血地指出：今天的黄果树瀑布已远离了教科书中描写的辉煌，取而代之的是“一股细流，几行清泪”的凄清景象。黄果树瀑布面临断流的最重要的原因是由于管理体制上的长期不协调，使得风景区在建设和管理上的混乱日益突出。壮美的黄果树瀑布在上个世纪50年代就上了全国小学统一语文教材，在信息传播还不发达的年代，这种早早确立的“江湖地位”让很多游客不远千里都要赶来一睹“芳容”。可以毫不夸张地说，贵州经济的亮点在旅游，而旅游的龙头非黄果树莫属了。但是，不知从何时起，黄果树开始背上了悲情的色调。建设管理混乱中国最大瀑布黄果树瀑布面临断流断流之危•黄果树大瀑布高74米，宽81米，是中国第一大瀑布，也是世界上最为壮观的瀑布之一，到过黄果树瀑布的人，没有不被它的气势所震慑的。只是，如此壮丽的景观在最近几年中出现的周期越来越短了。在2001年“五一”黄金周期间，赫赫有名的黄果树大瀑布，却让日均12000人以上远道而来的游客大为失望。常年被飞瀑急流冲刷得光秃秃的断崖上，正上演着一幅被游客形容为“一股细流，几行清泪”的凄清景象，全然没了推介手册中“远隔五里，即闻瀑声”的豪放，更看不到所谓的“飞流直下三千尺，疑是银河落九天”的浪漫与壮美了。据有关部门介绍，在此期间，黄果树瀑布上游的河水平均每秒流量仅1立方米，而流量至少要达到每秒4立方米，瀑布的水帘才能覆盖1/3的瀑面形成最一般的景观。作为贵州省的第一个国家级风景区，黄果树整个景区以大瀑布为中心，方圆450平方公里，皆为构造奇特的喀斯特地貌。上个世纪70年代以前的黄果树大瀑布，哪怕是在冬季枯水期，水流量也相当可观；即使是在10年前，春夏之交的5月，白水如练飞珠溅玉，不大不小的水量使大瀑布显得清丽而秀美。而现在，每年的枯水期长达半年，尽管上游建了水库，夜蓄日放，但仍然不能从根本上解决问题。有一个镜头已经永远烙在了贵州人民的心中：1992年，在经过历时一年的“精心”准备后，黄果树瀑布第一次向联合国教科文组织申报“世界自然遗产”称号。该组织受理了申请，经过一番认认真真的考察之后，联合国官员毫不客气地指出，景区植被覆盖率低、环境差、人工痕迹和商业化气息过重，希望黄果树景区加快绿化和保护生态的步伐……。联合国官员走了，但是，与此同时，同期申请并接受考察的张家界和九寨沟却一次过关，“世界自然遗产”的美冠使得当地旅游经济大幅攀升，这让更多的贵州人多少有后悔当初的意味在其中。断流之因•事实上，“申遗”落败后，联合国官员对黄果树瀑布断流原因的评价是极其中肯和切中要害的：景区上游植被的大面积破坏，喀斯特地表日愈严重的石漠化，使得降雨量逐年减少，脆弱的生态环境日渐恶化。但是，最重要的原因是由于管理体制上的长期不协调，使得风景区在建设和管理上的混乱日益突出。在现行规划的165平方公里景区范围内，众多的喀斯特石林，大大小小的瀑布群，星罗棋布的溶洞，幽深的峡谷和深潭，多姿多彩的民族风情，使黄果树成为我国内容最丰富、旅游价值和科研价值都很高的喀斯特瀑布群游览区。但另一方面，由于景区内居住着3.5万多的布依族、苗族农民，过量的人口载荷和缺乏有效的管理，使得垦荒量逐年增加，水土流失加剧