关于投诉能否复议的新规定

举报、投诉类行政复议案件存在的问题及建议中国工商报网2014-10-3010:01一、举报、投诉、咨询和信访的界定1.举报根据《国家工商行政管理局关于印发〈关于进一步规范工商行政管理机关12315消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字〔2000〕第248号）的规定，“12315”依照《消费者权益保护法》等法律、法规、规章和工商行政管理职能，受理对侵害消费者权益、制售假冒伪劣商品及其他经济违法行为的举报。可见，举报是申请人向有关行政机关反映经营者违法行为，要求依法查处的申请。2.投诉根据《国家工商行政管理局〈关于进一步规范工商行政管理机关12315消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字〔2000〕第248号）的规定，“12315”依照《消费者权益保护法》等法律、法规、规章和工商行政管理职能，受理消费者在购买、使用商品或接受服务过程中合法权益受到侵害的申诉。《消费者权益保护法》修改时将申诉改为投诉，但含义没有变化。根据《消费者权益保护法》第三十九条的规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过5种途径解决：与经营者协商和解、请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解、向有关行政部门投诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁、向人民法院提起诉讼。可见，投诉针对的是消费者与经营者发生的消费争议，其特点是消费者认为其自身权益受到经营者的侵害而要求行政机关解决民事争议。3.咨询相关法律、法规未对咨询作出解释，也未规定行政机关对咨询如何处理。只有一个例外，《食品安全法》第八十条规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七章有关规定进行处置。4.信访《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但是，不能完全按该规定理解信访的含义，因为，相关条款对信访的含义进一步作出了限定。《信访条例》第十四条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，只有对管理公共事务或者提供公共服务的5类组织、人员的职务行为不服，才属于信访事项。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，不属于信访事项。二、处理举报、投诉的相关规定处理举报的相关规定主要是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商行政管理总局令第28号）。处理投诉的相关规定主要是《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（国家工商行政管理总局令第62号）和《国家工商行政管理局关于印发〈关于进一步规范工商行政管理机关12315消费者申诉举报工作的意见〉的通知》（工商消字〔2000〕第248号）。上述规定对处理程序有具体的要求，应区分情况进行分类处理。三、举报、投诉处理行为的可复议性举报处理行为一般应纳入行政复议受案范围。投诉处理行为要分情况区别对待。如果认为处理机关不作为，则纳入行政复议范围。如果不服行政机关的调解结果，则不属于行政复议范围。理由是，根据《行政复议法》第八条的规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，应依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。四、复议申请人的资格根据《行政复议法》第二条、第十条的规定，有权提起行政复议或者行政诉讼的必须是利害关系人。行政法上的利害关系人是指具体行政行为使其权利义务产生变化或者说对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。利害关系人是一个内涵不确定、外延具有开放性的典型的不确定法律概念。实际影响同样是一个不确定法律概念。只能结合具体案例就实际影响或者利害关系加以具体分析。如果申请人看到药品广告购买了药品后发现广告虚假宣传，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商机关对违法广告的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。如果某乘客认为车载移动电视在相对封闭狭小的空间内播放商业广告节目，打扰了乘客休息，向工商机关投诉，该乘客与工商机关的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。如果申请人看到代销机票广告后没有购买机票，但申请人与广告主是有竞争关系的同行，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商行政管理机关对违法广告的查处行为有利害关系，具有行政复议申请人资格。如果申请人只是一名普通公民或者是与广告主无竞争关系的同行或其他企业有关人员，向工商机关投诉请求查处违法广告，申请人与工商机关对违法广告的查处行为无利害关系，不具有行政复议申请人资格。Ａ市工商局发布公告称，凡举报造假、售假线索经查证属实的，按罚没款总额的５％予以奖励。A市工商局根据张某举报，捣毁造假窝点并对造假分子罚款２万元，却对举报奖金迟迟不予兑现。在这种情况下，张某具有行政复议申请人资格，可以Ａ市工商局拒不履行法定义务为由申请行政复议，请求Ａ市工商局按规定支付举报奖金。理由是Ａ市工商局拒绝履行承诺义务，对接受承诺并实施指定行为的张某的权利和义务产生了实际的影响。五、面临的主要问题及建议（一）举报1.滥用复议权问题因为法律制度不完善，申请人往往不向县级工商机关举报，而是动辄向省级工商机关甚至向国家工商总局举报，之后申请行政复议。建议完善相关制度规定，明确申请人只能向县级工商机关举报，法律另有规定的除外。2.举报与信访交叉问题分析《信访条例》关于信访的定义以及信访事项的规定可知，与行政诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径相比，信访处于一种补充地位，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不能信访。如，对工商机关作出的企业登记、行政处罚决定不服，应当申请行政复议或者提起行政诉讼，如果已过申请期限和诉讼时效能否信访？《信访条例》对此未作规定，建议明确不能信访。公民、法人或者其他组织向工商机关投诉要求查处市场主体违法行为（以违法广告为例），工商机关按信访事项处理后投诉人不服能否申请行政复议？笔者认为，根据《信访条例》第十四条的规定，信访人对法定组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服法定组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。因此，信访事项必须针对职务行为，举报针对的是企业违法行为，显然不属于信访事项。然而在实践中，信访工作机构普遍不考虑该规定，而是依据《信访条例》第二条认定公民、法人或者其他组织一切来信、来访、来电都是信访，都按信访程序处理。这样做使得《信访条例》第十四条规定完全失去了作用。举报与信访交叉的问题应当引起足够重视，予以妥善解决。要么监督全国信访工作机构严格执行，要么修改《信访条例》。设立信访制度本来是为了了解民意，不是为了解决具体个案，建议修改《信访条例》，取消解决具体问题的功能。笔者认为，公民、法人或者其他组织向工商机关投诉要求查处市场主体违法行为（以违法广告为例），工商机关按信访事项作出处理，可以申请行政复议。理由是，举报针对的是企业违法行为，显然不属于信访事项，不能因为信访程序的介入就否定其可复议性。否则，信访程序会介入很多根本与信访无关的业务之中。此外，行政机关对信访事项拒绝接受、置之不理、不予受理、受理后在法定期间内不作处理等行为，上一级行政机关对复查申请拒绝接受、置之不理、不予受理、受理后在在法定期间内不作处理等行为，是否具有可复议性？《信访条例》对此没有作出规定。笔者认为，这种情形不具有可复议性。从根本上说，以上情况涉及信访制度的定位问题，是信访、行政复议制度在立法上的选择问题，建议完善相关制度。3.复议和信息公开的关系问题实践中，有的申请人举报后认为工商机关不履行法定职责，不是直接提出行政复议申请，而是先提出信息公开申请，要求公开查办案件的有关情况。建议出台制度明确规定，申请人不得就查办案件的有关情况申请信息公开，出现此类信息公开申请，无论行政机关作出何种处理行为均不具有可复议性。4.利害关系的认定问题建议出台制度明确具有利害关系的情形。例如，申请人购买了被举报人的产品或者接受了被举报人的服务，其合法权益受到了侵害，或者申请人与被举报人有同业竞争关系等。（二）投诉1.各部门职能分工问题各部门对《消费者权益保护法》第三十九条第（三）项有不同理解，有的认为有关行政部门仅指工商部门，有的认为有关行政部门指工商部门和其他有关行政部门。基于不同理解，实践中存在3种不同的观点。第一种观点认为，只能向工商部门投诉，其他行政部门没有处理投诉的职责。第二种观点认为，工商部门有义务处理所有投诉，其他行政部门有义务处理与其职责相关的投诉。第三种观点认为，工商部门和其他行政部门分别处理与各自职责相关的投诉。笔者倾向于第三种观点，建议出台制度予以明确。2.投诉处理行为可复议性问题如前所述，笔者认为，申请人投诉后如果认为处理机关不作为，可纳入行政复议范围；如果不服行政机关的调解结果，不可纳入行政复议范围。理由是根据《行政复议法》第八条规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。但是，这样理解的结果导致投诉处理行为既可能具有可复议性，也可能不具有可复议性，容易使得处理机关以调解的形式变相不作为，以逃避被复议。因此，建议出台制度予以完善。3.滥用复议权的问题因为法律制度不完善，一些申请人跳过县级工商机关，直接向市级工商机关、省级工商机关甚至国家工商总局投诉，之后同时分别提出行政复议申请，造成行政资源严重浪费。因此，建议完善相关制度规定，明确申请人只能向县级工商机关投诉，法律另有规定的除外。（三）其他问题建议出台制度明确规定，针对信访结果、复议结果、举报处理结果和投诉处理结果提出的政府信息公开申请，行政机关应当如何处理，申请人如果对该处理结果仍然不服提出行政复议申请，复议机关如何处理。□