农村信用社监管问题探讨

1农村信用社监管问题探讨摘要农村信用社具有与商业银行不同的风险特征因此适用于商业银行的审慎性监管工具未必适用于农村信用社对我国农村信用社的监管既要考虑降低监管成本的问题还要注意监管对象的选择一、农村信用社的风险特征与商业银行相比农村信用社风险的特征主要体现在信用风险和治理风险上从信用风险来看农村信用社的贷款风险要高于银行首先农村信用社在贷款时通常不使用常规的抵押方式因为其借款客户一般是低收入者无力提供常规抵押品所以农村信用社不得不采用替代性方式来刺激借款者的还款动机如借款者一旦违约就对其以后的贷款要求全部予以拒绝或者采取农户联保的方式我国农村信用社目前对超过小额信贷的贷款就采用农户联保的方式这一方式有效的前提是农村信用社必须建立强有力的惩罚机制以保证借款者对联保的无力或不愿还款的成员承担还款责任如果惩罚机制过弱一旦一个借款者不能还款那么联保的其他借款者出于逆向选择都会停止还款因为每一成员都担心还款责任会落在他一个人头上其次由于农村信用社业务的地域限制和特殊的目标客户群限制其贷款一般都发放给相对同质的客户而同质借款者的违约风险具有高度相关性特别是农户联保贷款同质的小客户群限制了农村信用社风险2分散化的能力从治理风险来看对完全由社员出资构成的农村信用社而言在农村信用社净资产中社员股金所占比例很少在很多地方只占5%左右而且在农村信用社赖以运转的资本中股金无足轻重绝大多数处于所有者虚置状态因为占绝大多数的积累作为不可分割的集体财产同各个社员之间没有现实的财产所有权关系对于社员来说无论农村信用社经营状况如何同社员有明确权益关系的股金都起不了多大作用而且也不会给其切身利益带来重大影响(隆宗佐,2001)所有者缺位的状况造成农村信用社没有追求盈利和发展的动机因此农村信用社的内部控制一般较为薄弱同时成员多把入股看作是获取贷款的途径而不是投资方式由此引致的风险很难靠外部监管来补救二、审慎性监管工具及其有效性(一)对现行管制工具的评价和建议对农村信用社的审慎性管制工具都借用于对商业银行的管制工具只是针对农村信用社的风险特点作了相应的调整1.注册资本金数额和股权结构限制合适的注册资本金数额限制取决于人民银行对两方面监管目标的权衡一方面人民银行要通过监管促进农村信用社的发展那么就应降低最低注册资本要求使更多的农村信用社获得准入资格；另一方面由于人民银行的资源和能力有限其又不得不考虑如果准入的门槛过低导致其监管的范围过大那么监管的效率能否保证股权结构的限制是出于防止少数人控制农村信用社导致风险的考虑现行规定最大股东持股不能超过总股本的2%股本结构的过度3分散导致农村信用社利益对任何单个股东利益的弹性很低其结果必然是所有社员对农村信用社经营的好坏漠不关心带来了治理风险(汤武简瑞林2001)两种风险孰轻孰重是决定股权结构限制的关键这主要取决于农村信用社的改革方向对于发达地区以盈利为主要目标的农村信用社治理风险的危害更大因此应放宽其股权结构的限制；对于落后地区以“支农”为主要目标的农村信用社大股东控制的风险危害更大涉及社会安定问题应仍保留股权结构的限制保持其集体所有甚至国有的性质依靠行政压力解决内部激励问题2.资本充足性管制对农村信用社的资本充足性现行要求为8%与商业银行相同笔者认为对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行首先农村信用社的贷款资产通常没有抵押品作担保即使有抵押品担保考虑到变现成本也往往不足以补偿贷款的损失借款者归还贷款的主要动机是预期将来仍能获得贷款如果一个借款者看到其他借款者不偿付贷款那么他的还款动机也会降低因此农村信用社的支付危机具有强于商业银行的传染性其次由于农村信用社发放的多是小额贷款其成本要高于商业银行批发性质的贷款业务所以农村信用社若想生存必须以较高的利率发放贷款如果借款人不偿还贷款那么农村信用社就同一般银行一样无法获得用于弥补此笔贷款成本的现金流然而其单位贷款成本要大大高于商业银行所以一定程度的流动性危机耗尽农村信用社资本金的速度要远远快于耗尽银行资本金的速度4再次在我国农村信用社作为一类金融机构存在的历史要远远短于银行因此其管理层和一般员工都欠缺经验的积累同时人民银行对如何判断和控制信用社的风险也缺乏经验最后下文将要论及许多用于银行审慎性监督的工具对农村信用社都失去了效用然而较高的资本充足性要求也有其负面影响这会降低小额信贷的资本回报率将农村信用社置于竞争的劣势地位从而降低其对投资者的吸引力不利于其发展如果对农村信用社和商业银行施以相同的资本充足性要求那么由于小额借款对利率的需求弹性要低于普通的银行借款农村信用社就有更大的利率调整空间来保证其收益综合考虑上述方面在农村信用社能够有效地控制风险时人民银行能够迅速地对农村信用社的风险做出反应之前村信用社的资本充足性要求还是应该高于商业银行3.信用贷款损失准备计提的限制按照2001年颁布的《金融企业会计制度》金融企业应当在期末分析各项贷款的可收回性并对预计可能产生的贷款损失计提贷款损失准备贷款损失准备应根据借款人的还款能力、贷款本息的偿还情况、抵押品的市价、担保人的支持力度和金融企业内部信贷管理等因素分析其风险程度和回收的可能性合理计提人民银行并未对农村信用社的信用贷款损失准备计提做出特别规定考虑到农村信用社的资金实力较弱其信用贷款期限短(多为一年以内)、风险大的特性统一在期末计提的规定并不适用因为贷款损失很可能在年内就发生了因此应规定农村信5用社在借款人未按期归还之初就计提信用贷款损失同时计提的比例应大大高于抵押贷款因为不按期归还的短期小额信用贷款损失的可能性要远大于长期抵押贷款4.贷款合同必要条款的限制各国银行监管当局都会规定银行借款合约的必要性条款如抵押物登记状况、借款企业的财务报告、借款企业的工商注册情况等等由于农村信用社贷款的规模较小其客户的收入水平较低同时是否发放小额贷款在很大程度上要依赖于对借款者还款能力的评估因此人民银行应规定小额信用贷款合约必须包含对借款者现金流状况的简单评估当对同一借款者重复贷款时对每一笔贷款都应重新评估借款者的现金流状况目前的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》规定依据农户信用等级核定贷款额度这里贷款与否主要根据农户的历史现金流状况决定而实际上对借款人未来现金流的分析更为重要5.监管报告内容的限制目前人民银行的非现场监管由农村信用社根据人民银行县级支行的要求上报非现场监管报表资料包括会计月计表、业务状况表、资产负债表、损益表、对最大10户贷款情况表、支付缺口测算表等县支行通过《农村信用社非现场监管系统》采集数据然后进行风险监测指标分析风险监测预警指标体系包括资产质量指标、收益合理性指标、资本充足性指标和资产流动性指标现行风险监测指标体系存在一些问题第一虽然《贷款分类指导原则》已颁布按照规定农村信用社也可参照该指导原则建立正常、关6注、次级、可疑和损失五类贷款分类制度但目前的资产质量指标仍沿用“一逾两呆”分类方法即把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆账后三类合称不良贷款这种方法的弊病显而易见一是对未到期但已出现问题的贷款缺乏监控不利于及早发现和防范信用风险二是标准宽严不一逾期一天就计入不良贷款比国际惯例还严同时“两呆”的定义又过宽按照审慎的会计准则本金和利息拖欠一定时间要挂账停息即不再作为银行当期收入并且截至挂账停息日以前还计入收入的利息也要全部从当期收入中扣回国际上公认的最佳做法是90天2001年颁布的《金融企业会计制度》规定商业银行和农村信用社停息挂账的时间界限都是90天由于农村信用社贷款多为一年以内的短期贷款且考虑到上文所述其信用风险的特殊性其停息挂账的时间界限应该更短如30天第二收益合理性指标除了现行的资产收益率、资本收益率、利息回收率、非利息收入比率和资产费用率之外考虑到农村信用社治理结构方面的缺陷其收益状况在很大程度上取决于信贷人员的责任感和工作能力所以要通过信贷人员平均贷款笔数和信贷人员平均贷款额度这两个指标来衡量农村信用社的经营效率另外贷款成本的高低对农村信用社至关重要所以还应考察贷款余额费用率第三如前文所述对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行所以资本充足率标准应高于8%针对这些问题农村信用社上报的非现场监管报表资料也应作相应的调整(二)监督工具的7局限性1.贷款监督工具对商业银行贷款风险的监督可以使用以下工具如审查贷款合约的文本内容查阅借款人经审计的财务报告向银行发函询证借款人的银行存款等等对农村信用社特别是落后地区的农村信用社而言这些方法都是不适用的贷款合约的文本内容很难反映出贷款的风险程度监管当局必须了解农村信用社的贷款操作方法分析其贷款流程和历史风险状况要得出中肯的结论必须依赖监管人员的主观判断所以监督结论的客观性就难以保证对于收入水平低的农户其不可能提供财务报告甚至银行存款的信息现行现场检查的方法包括查阅以前人民银行及其他有权检查机构对被检查农村信用社的检查资料及处理意见、内部审计报告和外部审计报告并检查该农村信用社的整改情况根据检查方案对被检查农村信用社的有关业务资料和文字记录(包括被检查农村信用社的会议记录、备忘录等)进行审查这些方法如上文分析很难使农村信用社的贷款风险达到令人满意的监督效果2.支付危机时的追加资本指令当农村信用社陷入支付危机时人民银行可以通过追加资本的指令防止危机的进一步扩散但是由于农村信用社通常都缺乏足够的流动性资金所以很难对这一指令做出反应为此当农村信用社的问题初现时人民银行无法依靠追加资本指令解决问题3.停止贷款指令监管当局对处于危机中的银行通常使用停止贷款指令这一工具来防止银行信用风险的进一步恶化商业银行的贷款通常是附抵押的而且大部分银行的8借款者不一定在偿还当期贷款后仍续借下期贷款所以停止银行发放贷款不会导致现有贷款的收回产生问题然而对农村信用社来说其借款者归还当期贷款的动机往往是为了获得下期贷款如果农村信用社在一段时期内被禁止发放新贷款那么借款者对当期贷款的还款动机就会下降这会造成支付危机的进一步恶化4.资产出售或购并农村信用社市场退出的方式之一是法人机构合并由于农村信用社的特点是其与其客户之间具有相当紧密的联系贷款资产易主之后原借款人获得后续贷款的可能性会降低因为并购方农村信用社对这些客户的现金流状况不了解发放贷款会更加谨慎故而原借款人还贷的动机相应降低所以这部分贷款资产对并购方而言价值不大人民银行找到合适的并购方并非易事除非以行政指令行事三、降低监管成本的考虑国际学术界自20世纪70年代以来对发展中国家各种微型金融活动(microfinance)进行了大量研究其中信用合作社属于微观金融的范畴考虑我国的情况对农村信用社的监管除了存在上述成本高的问题之外由于我国商业银行因体制问题蕴含着严重的风险如何在商业银行和农村信用社之间分配有限的监管资源也值得斟酌为了达到降低监管成本的目的许多发展中国家尝试了对微观金融机构的不同的监管形式(一)自律监管(self-supervision)在自律监管体制下监管的责任由被监管微观金融机构所控制的组织(通常是行业协会)承担监管当局不再承担任何责任在自律监管形式下监9管机构(如行业协会)制定管制条例通过定期公布微观金融机构的信息来达到自我约束的目的进行信息披露的理论依据是为了消除微观金融机构和其储户、投资者之间的信息不对称从而利用市场纪律来监督微观金融机构的行为然而这一理论自身也存在矛盾之处因为金融中介机构生存的原因就在于其具有信息优势(Diamond1984)定期详细披露金融机构的经营信息包括其资产负债表、风险管理状况等实际上降低了其掌握信息的优势地位从而也减弱了其存在的意义纯粹的自律监管实际上无异于对微观金融机构的信用评级体系如果由这一制度承担起保护微观金融机构储户利益的责任那么必须建立严格的惩罚机制来支撑它同时政府须对自律监管机构加以干预如政府授权行业协会来关闭严重违规的微观金融机构或政府通过提供资金或限制微观金融机构业务范围的方式对行业协会施加直接影响这样自律监管能否达到降低监管成本的目的不好评价但实践证明其监管效率的确低下在危地马拉和多米尼加共和国小型信贷储蓄机构都通过其行业协会实施自律监管两国的行业协会在实施监管之初都拥