农民合作社内部信用合作实践困境与发展前景(完整稿)

作者简介：张照新，农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任，研究员；曹慧，农业部农村经济研究中心产业与技术研究室副主任，副研究员；王维友，农业部农村合作经济经营管理总站；高强，农业部农村经济研究中心改革政策研究室博士。农民合作社内部信用合作:实践困境与发展前景——一种依托产业链的农村合作金融形式张照新曹慧王维友高强1摘要：本文结合对北京、山西、辽宁、江苏等9省市的实地调查，对农民合作社内部信用合作发展的历史背景、实践探索和主要做法、面临的困境等进行了考察。研究表明，农民合作社开展信用合作尽管既存在内部不规范的问题，也存在外部环境制约问题，但是可以在增加农村金融供给、缓解成员贷款困难等方面起到积极作用，同时也在资金筹集、资金放贷、收益分配以及风险防范等方面初步探索形成了符合自身特点的模式。关键词：农民合作社；信用合作；资金互助社FamerCooperatives’internalcreditcooperation：practicaldilemmasanddevelopmentprospectsAbstract：Thispaper,basedonfieldsurveyscarriedoutinnineprovincesandcitiesincludingBeijing,Shanxi,Liaoning,Jiangsu,studiesthehistoricalbackground,practicalexploration,mainpracticeandpredicamentofFamerCooperatives’internalcreditcooperation.Studyshowsthat,thoughproblemslikenon-standardinternalmanagement,externalenvironmentalconstraintsexist,creditcooperationplaysapositiveroleinincreasingthesupplyofruralfinance,easingdifficultiesinloaningformembers,andgraduallyformsapatternwithitsowncharacteristicsinrespectofraisingfunds,lendingfunds,incomedistributionandriskprevention.Keywords：FarmerCoorperatives；CreditCooperation；fundmutualcooperative1本论文是香港乐施会资助研究项目“农民合作社开展信用合作与农村社区发展协作机制研究”(项目编号AM14206)、农业部经管总站支持项目“农民合作社开展信用合作研究”以及国家社科基金青年项目“农民专业合作社融资创新理论与实践研究”（10CJY043）的阶段性成果。一、引言农村融资难一直以来是制约我国农村发展的瓶颈问题。国际经验表明，合作金融可以弥补政策性金融和商业性金融在农村市场上的缺位，是缓解农村融资难问题的有效途径。近年来，我国农民合作社发展迅速，为农村新型合作金融发展提供了一个潜在载体。党的十八届三中全会明确提出：允许合作社开展信用合作。2014年中央1号文件强调，要“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融”。但实践中各地对于农民合作社开展信用合作的主要做法、风险防范机制和政府监管制度等一系列问题，并无明确规定和办法，这既影响了我国农民合作社的发展壮大，也制约了农村合作金融制度的创新，成为亟待研究的重要课题。发达国家农民借助农村合作金融组织来从事农业生产经营已经成为一种普遍现象，并在各国农业现代化中发挥了积极的作用。国内学者关于我国农村合作金融的研究，主要集中在两个方向：一是对以农村信用社为代表的农村合作金融组织研究。鉴于农村信用社在我国农村金融体系中的重要性和特殊性，陈雪飞（2003）、陆磊和丁俊峰（2006）等众多学者围绕其存在的制度缺陷、产权结构、改革方向等问题，进行了大量的研究；二是对新型农村合作金融组织的研究。杜晓山（2004）、何广文（2008）、王曙光（2009）等学者围绕以村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等为代表的新型农村合作金融组织的运作特征、发展优势、制度绩效等问题进行了深入的探讨。在农民合作社开展信用合作有关研究中，赵慧峰、赵密霞、李彤（2009）认为农民专业合作社资金互助是对农村金融服务空缺的有效补充，农民专业合作社参与农村金融服务具有明显的制度优势。夏英、宋彦峰、濮梦琪（2010）认为合作社内部开展资金互助作为民间融资的一种形式是发展合作金融及破解农村金融问题的一种有益探索。薛桂霞和孙炜琳(2013)认为农民专业合作社信用合作与农村资金互助社相比，具有更大的灵活性，覆盖农户范围更广，更符合农业生产和农民资金需求的特点，运营成本更低。苑鹏和彭莹莹（2013）对当前农民专业合作社开展信用合作的主要创新模式进行了简介和评价，指出资金互助更适于兼业小农。农民合作社既可以扮演农户融资服务的直接提供者，也可以扮演融资服务的中介。张建龙（2011）认为，目前的农民合作社资金互助合作运作机制中还存在着规范化程度不高、内部制度不健全、运转机制不完善、操作程序存在纰漏、风险控制手段有缺失等问题，有关法律、法规和金融监管也尚不明确。楼栋、陈鹏、于雷（2011）提出，要因地制宜，立足服务内部社员。互助资金需封闭运作，有条件的地区可以尝试建立二级资金互助网络和垂直合作金融安排。总的看来，国内有关农村合作金融的研究主要集中在农村信用社、小额信贷、村镇银行和资金互助社等方面，对农民合作社内部信用合作的实践创新还缺乏深入研究。二、农民合作社内部信用合作发展的历史背景相对城镇居民，我国农村居民收入处于较低水平，在生产和生活上往往面临资金缺乏的困境。但由于其资金需求规模较小，具有明显的季节性；加上农村宅基地、农地的地权不完整，农户缺乏有效抵押物，贷款的财产性责任承担能力差，导致农户的融资需求往往受到正规金融机构的歧视和排斥。发展农村小微金融，尤其是合作金融组织，成为满足农户融资需求的现实选择。建国伊始，我国组织农民发展农村信用合作社。但由于诸多历史原因，农村信用社逐步成为官办金融机构，离农取向日益明显。尤其是本世纪初的农村信用社改革，使得大部分信用社取消了村级代办员制度，大幅减少在农村的网点，支撑农村金融供给的能力明显下降，合作金融性质日益淡化。针对农村金融领域的供需矛盾，我国政府在上个世纪90年代后期在农村实施小额信贷政策，通过农户联保、互保等方式，为农民提供小额贷款，在一定程度上缓解了传统小农户生产生活的贷款难问题。近年来，在工业化、城镇化快速推进和传统农业加速向现代农业转变的大背景下，新型农业生产经营主体大量涌现，农民收入持续增长，农村农村融资和理财需求出现新的变化和特点，原有小额信贷政策已经难以适应，农村金融供给与需求之间的矛盾再次加剧。（一）规模经营快速发展，农民个体融资需求规模大幅度提升近年来，随着大量农村劳动力转，农地流转加速，以专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业为代表的一批新型农业经营主体迅速发展起来，成为农村金融市场的重要主体。据统计，到2011年年底，我国经营耕地面积在30亩以上的种植专业大户达到900多万户，200亩以上的家庭农场达到80多万户；2013年登记注册的农民专业合作社超过120万个，龙头企业超过12万家。在传统农户随着收入水平的不断提高而小额融资需求呈下降趋势的同时，这些新型农业经营主体，由于其生产经营规模化、专业化程度水平，流动资金和固定资产投入大，成为农村金融市场的主力军。和传统农户相比，这些新型农业经营主体对资金的需求规模较大，家庭农场、专业大户的资金需求规模一般都在10万至50万，多的甚至接近100万，而众多的合作社和龙头企业，资金需求量则多是超过100万元。这些新型农业经营主体和统小农户一样，仍然缺乏有效地抵押物，难以从正规金融机构获得贷款。而现有的小额信贷政策则主要是根据传统小农户的特点制定的，多数在3-5万之间，最高也只有10万元，同样也难以满足新型农业经营主体的融资需求。（二）农业产业链条大幅度拓展，融资需求的领域和环节更加多样随着我国城乡居民消费结构升级，食品需求呈现多样化、多元化和个性化发展趋势，尤其是加工品、高附加值农产品的需求快速增加，为农产品的产后流通、加工提供了巨大的市场空间，客观上也迫切要求传统农业要延长产业链条，构建现代产业体系。这为农民特别是各类规模经营经营主体拓展发展空间，促进农民就业增收带来了机遇。发展产后流通和加工产业，既需要大量固定资产建设投入，还需要更多的品牌培育、市场推广等资金，极大扩展了农村金融市场的资金需求规模。另一方面，农业产业链的资金需求，与传统农户以生活、升学和简单再生产为主要内容的融资需求有明显差别：投资回收期长、风险性大但同时受益率相对也比较高。农业产业发展带来的农村融资需求和领域的变化，客观上要求农村金融机构进行创新，提供贷款期限、条件更为灵活的产品和服务，同时也为发展产业链金融创造了条件。（三）农民收入稳步提高，农村理财需求大量增加近年来，随着农村经济的发展和农民就业结构的变化，农民收入逐年增加，且来源多元化的趋势日益明显，尤其是工资性收入占农民人均纯收入的比重不断上升。同时，随着收入水平的增加，农民财富积累也稳步增加。2012年，农村居民基尼系数下降40%以下，存款不断增多，对包括理财在内金融服务产生了更多的需求。但自上世纪90年代的银行业改革之后，正规金融机构在农村地区的网点被大量撤并，尤其是传统农区和欠发达地区的金融服务网点覆盖率更低，所能提供的金融服务十分有限。据最新的统计显示，在农村网点布局方面，我国还存在2868个“零金融机构乡镇”，其中2645个在西部地区，占全国总数的80%；有2个县（市）、8901个乡镇仅有1家金融机构（官祥庆，2014）。农民理财需求的快速增加和农村商业金融机构网点萎缩的反差，也加剧了农村金融市场供需矛盾。相关研究表明（汪云昌等，2014），近年来金融市场化改革对农户的正规信贷获得产生了不利影响。为了激发农村金融市场的活力，2006年银监会开始探索放宽对农村地区金融机构的市场准入限制，在四川、内蒙和湖北等6省（自治区）的农村地区进行村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司的试点，培育和发展多种类型的农村小微金融组织。但由于过度顾虑金融风险，村镇银行和贷款公司由于以现有金融机构为主导，其灵活性受到很大限制；小额贷款公司则表现出明显非农化倾向，农村资金互助社试点始终没得得到大范围推开，农村金融体制改革进展相对迟缓，没有从根本上缓解农村金融供给不足的问题（洪正，2011）。2007年邮政储蓄银行的成立，增加了农村的金融网点，但其以储蓄业务为主，在农村金融市场上基本不开展放贷业务，在解决农民融资难问题难以起到显著作用。三、农民合作社开展信用合作的实践探索和主要做法2007年以来，随着《中华人民共合作农民专业合作社法》的颁布，农民合作社获得了关注和重视，其数量快速发展。截止到2014年8月，全国登记注册的农民专业合作社超过120万家，成为农业生产和农村经济发展的重要经济组织。农村金融市场供给与需求的巨大缺口和众多农民合作社不断发展壮大，为农村内生性金融组织的发展提供了现实条件和组织基础（夏英等，2010）。部分地方政府和部门的积极推动，也成为促进农村合作金融组织发展的一个重要因素。由此，在各地出现了多种形式的农村合作金融组织，成为农村金融市场的新生力量，也成为近年来农村新型合作金融发展的探索实践者。综合以往文献和课题调研，现有农村合作金融组织大体可以分为四类：银监会或者地方政府批准设立的资金互助社、扶贫系统以财政扶贫资金设立的扶贫互助社、部分农民自发成立的资金互助组织、农民专业合作社内部设立的资金互助部。前两种都属于具有官方背景的合作金融组织，后两种则属于自发型合作金融形式。由于缺乏监管，少数人打着资金