刘智峰《中共长期执政必须面对的四大挑战》

刘智峰：中共长期执政必须面对的四大挑战（上）从1949年到2009年，中国共产党走过了全国执政六十年的风雨历程，经历了挫折与坎坷，也取得了举世瞩目的巨大成就。党在如何改革和完善自身，进而如何治理国家，即如何适应国际国内客观形势的变化不断提高执政能力、转变执政理念、改革执政方式以应对困难和危机方面，积累了丰富的经验，值得我们认真回顾和总结。在党执政六十周年之际，中国所面临的国内国际形势显示出前所未有的机遇和挑战，此次世界性经济危机发生在中国持续发展和崛起的关键时刻，既是对党的执政能力的巨大挑战，但同时也是历史提供给中华民族复兴的新的战略机遇期，中国共产党如果能够从历史的经验中总结成功的规律，吸取失败的教训，以更加积极勇敢的态度，更加开放的思维，更加宽阔的视野看待世界巨变的形势，大幅度提升领导能力和治理、发展国家经济社会的水平，以更加灵活有力的方式走向世界，就能够使中国在政治、社会、经济、文化等各个方面的发展迅速进入新的阶段，达到更高的层次。但必须看到，挑战也是严峻的，中国国内在改革开放三十年来的巨大变化以及国际环境的复杂变化和难以预料的趋势都给党的继续而有效的执政构成了新的挑战，很多问题也是前所未见的。本文从党执政六十年的经验入手，联系当前的国际国内形势，从大国执政、、一党执政、长期执政和全球化时代执政四个角度分析党面临的复杂局势，提出若干对策性建议。一，大国执政的挑战中国在历史演变的过程中逐渐形成了大国的规模：历史悠久[i]，土地辽阔，人口众多，民族复杂，地区差异显著，都是大国的特点。相对于小国来说，要成功实现对一个大国的治理是不容易的，需要政治、经济、社会诸多因素的配合，但政治是其中最关键的因素。从执政者的角度来说，一是需要中央具有高度权威，二是需要高层决策的正确。从历史上看，政治秩序稳定，经济发展，社会繁荣都出现在中央政府具有高度权威的时期，汉朝、唐朝、明朝、清朝的鼎盛时期都是这样，中央的权威维护了国家主权的统一、领土的完整、政令的通畅、治理的协调，而到了这些王朝的后期，各个方面开始出现衰落的迹象以至最后走向覆灭，其重要因素就是中央权威的丧失，一旦中央失去了统治全局和控制与协调地方的能力，枝强干弱，地方上各自为政、尾大不掉、以至分裂的趋势就开始显现。历史经验说明，在中国这样规模巨大的国家，党和中央政府的高度权威是实现国家有序发展和有效治理尤其是应付严重挑战的关键性政治要素。党执政六十年的经验也说明了这一点。1949年成立的新中国政府是历史上全新模式的政府，既继承了中国历史上强大中央政府的政治传统，也有中国共产党自己的创造，具备了高度的权威、高度的组织能力、高度的整合能力和高度的动员能力四个特点。[ii]新政权的这些特点强有力地推动了新中国五十年代初期在政治、经济、社会、文化等各个方面的迅速恢复和全面发展，尽管六十年代以后，直到文革期间出现长达十年的政治大动荡和经济上的衰退，但中国社会并没有出现政治和社会秩序方面大的波动，仍然保持了国家主权的统一和社会的基本稳定，其重要原因依然是中央的权威没有丧失。我们说中国改革开放的重要特点和成功的原因是自上而下的，其内涵就是指改革开放是在党和政府的坚强领导下有序推进的。邓小平就多次指出：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。”[iii]所以，在今后的改革进程中，加强党中央和中央政府的权威仍然是个重要的政治问题。其原因在于：第一，中国将在未来很长的时期里处于改革的过程中，而像中国这样规模庞大的国度的改革，引起的变化将是广泛的大幅度的和相当深刻的，在历史上和世界上都是罕见的，必须有统一的领导和协调的中心，以便保证改革的有序进行;第二，改革是新旧体制转换的过程，涉及到诸多方面的利益和制度的调整，要求社会各个方面协调一致，形成合力，完成转换。而在体制和机制的转换过程中，必然会出现制度或者规范的暂时空挡的权力真空或者社会失范的现象，要求中央的权威及时弥补;[iv]第三，改革带来的社会经济以及阶层和地区之间发展不平衡和差距拉大的问题，要求在中央统一的领导下，从全局的高度进行适度的协调和平衡，如邓小平指出的“这一切，如果没有中央的权威就办不到，各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一?中央!”[v]第四，进入21世纪以来，中国国内和世界的局势更加复杂多变，不确定、不可控的突发性自然灾害、公共卫生或人为的危机事件频繁发生，处理不当容易引起连锁反应，阻碍改革的进程，而要从全局出发，通盘考虑，做出迅速果断的处理，就需要有威信有能力的中央进行强有力的领导、动员与协调，如邓小平所说：“党中央的权威必须加强，特别是有困难的时候，没有党中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。”[vi]从某种意义上说，中国的政治是高层政治，这也是中国政治自古以来的传统，如邹谠指出的：中国政治的“一个特征就是政党领袖的决策对政治发展比其他国家有更直接、更重大、更显而易见的影响。”[vii]因此，高层决策的正确与否对国家的治理意义重大，决策正确，则国家发展，反之则否，这已经被新中国六十年的历史证明了，政治领袖对党和国家负有重要的责任，其思想和决策直接关系到十几亿人民的利益，关系到党和国家的前途，必须非常谨慎，邹谠甚至几次强调：“政治决策与抉择是新中国政治学的核心。”“政策的决定和理性选择论应该提到研究中国政治最重要的地位，也可以说应当成为新中国政治学的核心。”[viii]要做到高层决策的正确，首要的一点是从制度上保证最高领袖不能独断专行。成就的背后隐藏着失败的契机，邹谠曾经提出过一个耐人寻味的问题：“研究中国革命和建设我们可以首先提出一个问题：为什么往往在取得了伟大成就之后跟着就出现重大的失误和挫折?是否在伟大成就中包含了后来重大失误的因素?为什么重大成就往往包含以后重大失误的根源?伟大成就与重大失误之间是否有连锁关系?”这一连串的问题发人深省，揭示出了我们如何应对困难与成就的本质与深层问题。他进而明确指出：“中国的伟大成就、失误，都是同中国共产党的领袖的决策有直接关系的。”[ix]所以，毛泽东晚年的失误可以说主要是由于他个人决策上的专断造成的，如同《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出的：对于“文革”这一全局性的、长时间的左倾严重错误，毛泽东同志负有重要责任。[x]陈云在谈到总结历史教训的时候也指出：“毛主席的错误问题，主要讲他的破坏民主集中制，凌驾于党之上，一意孤行，打击同他意见不同的人。”[xi]正是鉴于以上的教训，改革开放以来党中央逐渐形成和完善了集体领导的制度，随着最高领袖更替的制度化和任期制以及集体接班制度[xii]的日益稳定，应该说已经解决了这个问题。其次，要做到高层决策的正确，必须保证决策的民主化，也就是广泛听取各个方面的意见。从高层决策的形成来看，毛泽东时代的个人和专断色彩比较浓厚。一是征求意见的范围很小，一般局限于党内高层的领导干部，这使得与上层决策者意图相反的、更全面的、能够反映基层民意的意见和真实的声音难以传达到最高决策层。正确决策的基础是能对现实情况全面的把握，而过于狭窄的信息反馈渠道限制了真实信息的传播，领导者听到的往往是他们希望听到的，而不是真实情况的反映，决策的失误是难免的。[xiii]二是能够参与决策的范围是很小的，一些重要的政策和重大的决定往往都是毛泽东个人作出的，尽管在很多重大的决策上党内高层领袖存在着不同的意见，但出于对毛泽东个人权威和威望以及党内团结的考虑，最后还是尊重和服从了毛泽东个人的决定。中央领导集体失去了相互监督和制约，实际上变成了毛泽东个人的领导。这样，所谓的公共政策就失去了公共的基础和维度，变成了少数甚至个人的政策，政治也就成了少数高层的甚至个人的政治。1978年以来，上述的两点都在变化。从高层决策征求意见的角度看，就发生了明显的变化：进入征求意见或者决策咨询对象的范围大大扩大了，即使在官员或者党内的范围也在逐渐扩大，同时咨询和征求意见的范围突破了官员的范围，非官员的学者、专家进入了参与决策的范围。这一点也是改革开放以后十分重要的变化，而在78年之前由于对知识分子的排斥在重大政策的决策圈子里是没有他们的位置的。对知识分子以及专家学者的排斥实际上是对知识的排斥，这容易导致包括对人类经济社会发展客观规律的知识的漠视和无知，而对人类经济社会发展的规律和经验缺乏全面和客观的认识只凭领导者个人的感性不可能做出理性的符合实际的决策，导致虚妄盲目的蛮干。无疑地，改革开放以后中央高层重大决策较少失误的重要原因就是参与决策的范围的不断扩大，与决策有关的利益相关者被尽量地纳入到咨询的范围，政策的公共色彩和政治的民主色彩开始逐渐增加了。大国执政所带来的挑战是多方面的，但只要在上述两个方面不出现问题，即始终保持中央的高度权威和重大决策的正确，就能够保证国内各方面的发展和繁荣的持续性，从国际战略的高度来看，这两点也是中国能否实现民族复兴大业的重要政治因素。而二者之间也是相互依赖相互依存的关系，重大决策的正确性有助于提高和保持中央的权威，而中央的权威也有利于正确决策的贯彻实行。这里必须指出的也是应该引起高度重视的是，近些年来，在中央高层决策基本正确也受到广大人民群众欢迎的前提下，中央的权威出现了隐性流失的现象，即地方对中央的决策阳奉阴违，变相抵制，多方掣肘，截留政策，导致中央政策执行力的严重下降，上有政策，下有对策，政令不出中南海的现象颇为普遍，许多有利于百姓的改革措施不能推进，或者只停留在表面上，这显示中国的政治体制和权力结构方面存在的复杂问题，应该从规范中央与地方关系以及改革相关的政策执行机制和监督机制入手，加以解决。二，一党执政的挑战当代中国的政党制度—-中国共产党领导的多党合作制度---其实质是一种中国特色的一党制，也即是一党执政，从目前世界上绝大多数国家实行的多党竞争的政党制度来看，似乎不符合潮流，但如果从中国的政治传统、中国共产党取得革命胜利的过程以及改革开放以来的政治实践来看，这种独特的一党执政的制度是符合中国国情的也是比较有效的制度安排。[xiv]但毋庸讳言，没有完美的没有缺陷的政治制度，一党执政也带来了诸多的弊端和挑战，而随着改革开放的不断深入，如何改革这些弊端，应付这些挑战是不能回避的重要问题。一是如何保持党的先进性和独立性，避免党的行政化和官僚化带来的特权现象。从革命党到执政党、从革命者到执政者、从无权者到掌权者，是1949年以后中国共产党最重要的角色转换。在一党执政的前提下，随着新中国的成立，大批党员干部进入政府机构和军事、社会、经济、文化组织，成为拥有行政权力的管理者，一个党政合一的政治体制建立起来，以党员为主体的庞大的干部阶层开始出现，不可避免地导致了使党在一定程度上失去了独立性和党的行政化和官僚化，[xv]以及由此带来的特权现象。这一现象到了1956年社会主义改造基本完成，社会主义制度初步确立，党和政府的权力和权威达到高峰的时候就很明显地表现出来，引起了毛泽东等人的忧虑，比如，邓小平说：党的地位的变化使得党“脱离群众和脱离实际的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”[xvi]刘少奇指出，在我们国家和党内，“也可能产生一种新的贵族阶层”这是执政党面临的最严峻的考验。[xvii]毛泽东说：“我们一定要警惕，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。”[xviii]这种对党的官僚化、特权化现象的担忧和试图解决这一问题成为毛泽东不久以后发动1957年整风运动的初衷，也是此后接连发动“四清”和“文革”的重要原因。[xix]党进入行政管理阶层，掌握政权的另一个后果是党的先进性和独立性以及党应该具有的对理想和信仰的追求被削弱了，被对权力和利益的世俗追求取代了，如德热拉斯过于尖锐地指出的：“新阶级的核心和基础是在党和党的领导阶层以及国家的政治机构中创造出来的。一度曾经是生气勃勃、组织严密和充满首创精神的党正在消失，而逐渐转变为这个新阶级的传统式的寡头统治，所以它不可避免地要吸收那些一心希望加入新阶级的人，压制那些具有任何理想的人。”[xx]党的这种令人吃惊的变化几乎是立即就发生了，托洛斯基说：“组成权力机关