印度农业贸易_政策改革_问题及挑战

2008.674印度农业贸易：政策改革、问题及挑战*董运来赵慧娥王大超内容提要：印度从1991年开始实行第一轮自由化贸易政策改革，涉及经济生活中的诸多部门，而真正意义上的农业贸易政策改革，是在1995年WTO《农业协定》生效以后才开始的。本文试图对过去十几年当中印度农业贸易政策的改革过程进行介绍和评价，并以粮食贸易政策改革为例进行详细说明。本文认为，农产品高关税、国营贸易企业垄断、关税配额和国内生产补贴是当前印度农业贸易政策改革所面临的主要问题和挑战。关键词：印度农业贸易WTO《农业协定》一、导言在过去的十几年当中，印度农业经历了由内向型封闭的政府主导发展战略向积极地与世界经济融合的战略转变的过程。20世纪90年代初期的经济和贸易政策改革并没有涉及农业（1991～1995年第一轮经济改革主要涉及的是制造业部门），因此，农业贸易政策的改革相对滞后于其他部门。在接下来的几年当中，随着WTO市场准入承诺的执行，印度贸易政策改革也就逐渐扩大到了消费品和农产品领域。到2002年，几乎所有的农产品进口数量限制（QRS）措施都已取消，关税成了印度保护国内农业的主要手段。本文主要研究印度近年来农业贸易政策改革的情况，并对其成就和未来改革所面临的挑战进行总结。本文结构安排如下：第二部分介绍WTO前后农业贸易变化的趋势；第三部分描述农业贸易政策改革的过程；第四部分对农业贸易政策改革的前景和问题进行分析；昀后一部分是结论性评述。二、WTO《农业协定》生效前后农业贸易变化的趋势从总量上通过时间序列数据来衡量农业贸易的发展变化趋势，可以总结出其背后隐含的政策改革过程。限于资料获取的困难，本文的数据仅更新到2005/2006年度。同时，在计算进出口额与农业生产总值的比值时，为了剔除汇率因素的干扰，本文使用的都是按当年价格计算的以卢比为货币单位的统计数据，但这并不会影响各项指标的变动趋势。从总量上看，1990/1991年度印度农产品出口总值为33.5亿美元，与农业生产总值的比值为4.13%。随后，由于卢比贬值22.5%，加上取消了一些出口限制，到1996/1997年度，印度农产品出口总额达到了68.06亿美元；到2005/2006年度，更是增加到了112.50亿美元。同期，印度农产品进口总额由6.72亿美元增加到了47.49亿美元，接近改革之初的1990/1991年度的8倍。印度农产品进口总额少于出口总额，这样，贸易盈余（净出口）就由1990/1991年度的26.8亿美元增加到*本文是沈阳师范大学博士、引进人才科研启动项目“中印农产品国内支持比较研究”的阶段性成果之一。另外，本文在撰写过程中得到了中国农业大学校长柯炳生教授的悉心指点和帮助，在此表示谢意。当然，文责自负。印度农业贸易：政策改革、问题及挑战752005/2006年度的65.01亿美元（如表1所示）。从进出口总额与农业生产总值的比值上看，该比值也由刚开始的不足5%增加到2005/2006年度的11.90%。虽然1996/1997年度之后，由于国际市场价格下降，印度农产品出口开始出现收缩的趋势，但农产品进口则开始有较大幅度的上升①。另外，从1995/1996年度也就是WTO《农业协定》生效开始，印度农产品出口额与农业生产总值的比值表现出逐渐下降的趋势，从7.34%一直下降到1999/2000年度昀低点6.01%，然后从2001/2002年度才开始逐渐增加，到了2005/2006年度达到8.37%。相反，进口额的比值除个别年份之外一直呈上升的趋势，由2.12%上升到了2004/2005年度的昀高点4.13%。这表明，WTO《农业协定》在一定程度上对印度的农产品出口带来了负面影响，而对进口则产生了正面影响。这与经济改革初期的前五年（1991～1995年）出口额比值持续增加的情况正好形成了鲜明的对比。表1WTO《农业协定》生效前后的印度农业贸易单位：百万美元贸易额与农业生产总值的比值（%）年度进口总额出口总额贸易盈余出口进口总计1990/1991672335226804.130.834.951991/1992604320325994.590.875.461992/1993938295020124.731.506.231993/1994742401332715.671.056.721994/19951891421123205.182.337.511995/19961761609843377.342.129.461996/19971863680649437.231.989.211997/19982364668543217.022.489.511998/19993462606426026.283.589.861999/20003708584221346.013.819.822000/20012646627336276.592.789.362001/20023408623428266.283.439.712002/20033542716136196.803.4510.252003/20043708753238246.984.1211.102004/20054909887239637.474.1311.602005/200647491125065018.373.3511.90资料来源：ParthapratimPal(2005);GovernmentofIndia(2007);GovernmentofIndia(1991-2006)。三、农业贸易政策改革过程——以粮食为例在独立后的前30年，印度依然是实行世界上昀严格的内向型发展战略的国家。真正意义上的贸易自由化改革是从1991/1992年度开始的，因为当时印度面临着严重的国际收支危机，改革已经迫在眉睫。第一阶段的贸易政策改革是从1991印度农业贸易：政策改革、问题及挑战76程度上仅限于中间品和资本品，而对消费品包括所有的农产品，依然通过进口数量限制措施实行昀严格的保护。直到1995年WTO《农业协定》中市场准入承诺开始执行时，印度的农产品贸易政策才有所改变。按照市场准入规则的要求，所有WTO成员国必须把其所有的农产品非关税壁垒转换成关税措施（即关税化），然后进行关税削减。发达成员国的农产品关税水平经过6年要平均削减36%，发展中成员国要经过10年时间平均削减24%。另外，那些在GATT框架下没有进行关税约束的WTO成员国，可以允许自主选择关税约束水平。除了少数产品外①，印度的农产品进口关税也未在GATT框架下进行约束。因此，印度昀后选择把关税约束在较高的水平上，目的在于可以为将来的多边贸易谈判留出足够的可削减空间。表2是印度主要农产品进口的数量限制、关税和关税约束情况。表2显示，约束税率主要分布在35%～300%之间，其中，初级产品的税率为100%，加工品为150%，食用油为300%。另外，在进行约束的690个税号的农产品中，只有61个税号农产品的约束税率低于40%，11个税号农产品的约束税率低于20%。从国际范围的比较来看，印度（还有孟加拉国、巴基斯坦）是所有WTO成员国中约束税率昀高的国家。并且，截止到2000年，在印度所有的690个税号的农产品中，约束税率和实施税率之间的差距仍然超过50%。表2印度主要农产品进口的数量限制、关税和关税约束（1996年和2003年）1996年2003年农产品约束税率（%）QR与STE实施税率（%）QR与STE实施税率（%）稻米0QR-STE0QR-STE87.2小麦100QR-STEF,STE50油籽100STE22,30,42F,STE35.2,76.8食用植物油45,300QR-STE42F75,85玉米150--TRQ19.6-56高粱150--STE87.2小米，粟150--STE76.8大麦150--F0豆类100F7F10活动物100F,QR0,22,42F35肉类55,150--F35.2蛋类150--QR32.5奶类100QR0,32TRQ15,53.2,60蔬菜100,35QR12F5,35.2水果30,35,100QR32,42F35.2,45.6,56食糖150QR0F60原棉150QR0F5香料35,100,150QR-STE32F,QR35.2,76.8茶叶150QR12F108烟草100QR42F36①对少数产品例如稻米、李子、鲜葡萄和脱脂乳的关税约束（大多数为0）承诺主要体现在1947年的日内瓦议定书（GenevaProtocol）中；对玉米、粟（millet）和斯佩耳特小麦（spelt）的关税约束（零关税）承诺主要体现在1951年的东京议定书（TokyoProtocol）中；而对高粱的零关税约束承诺则体现在1962年的狄龙回合（DillonRound）中。印度农业贸易：政策改革、问题及挑战77（续表2）咖啡150QR12F108黄麻40F0F9.2注：由于同一大类产品可能会包括很多小类产品，故表中约束税率和实施税率栏会出现不同的数值（用“，”隔开），例如食用植物油等。另外，表中F表示免于进口数量限制；QR表示进口数量限制措施（例如进口限制、进口许可证或进口配额）；TRQ表示进口关税配额即配额内实行低关税、超出配额征收高额关税；STE表示国营贸易企业。资料来源：GovernmentofIndia（2003）；WTO（2002）。针对不同农产品，印度所实施的贸易政策改革措施也不尽相同。下面具体以粮食（包括稻米、小麦、粗粮和豆类）的贸易政策改革为例分别介绍。粮食的进出口政策主要受到国内市场供求状况的影响。在实行改革之前，政府对这些产品的进出口实行了限制性的贸易政策。即便是在1994年多数对谷物贸易的限制被取消之后，上述产品的贸易仍然在一定程度上受到政府的管制。例如，小麦和稻米的进口要通过特定渠道（canalized）代理商即印度食品公司（FCI）进行，稻米（不论是印度大米basmati还是非印度大米non-basmati）的出口都要按照昀低出口价格（MEP）和印度农产品与加工食品出口发展局（AgriculturalandProcessedFoodProductsExportDevelopmentAuthority）的规定进行。印度在1994年10月废除了所有种类对稻米的出口管制，取而代之的是关税约束。粗粮的进口除了受到国际收支平衡因素的限制外，还要受到特定渠道即印度食品公司和一般准许进口（opengenerallicense）的限制。相反，其出口可以根据昀低出口价格、数量上限、注册配置登记书（registration-cum-allocationcertificate）和印度农产品与加工食品出口发展局规定的配额自由进行。豆类的出口受到许可证的限制，进口采取一般准许进口（1995年进口关税税率从10%下降到5%，1998年则完全取消）。直到2002年4月，对小麦产品、稻米和豆类的所有出口限制才被取消。因此，总的来说，印度粮食贸易的发展趋势主要是对稻米和小麦等征收关税而逐步放松非关税壁垒的限制。印度是世界第三大小麦生产和消费国家，为了更清楚地说明问题，本文选取小麦贸易作为例证很具有代表意义。1995年以前，印度对小麦进口贸易实行严格的限制，主要是国营贸易即由印度食品公司来负责，所以，在1985～1994年间小麦的贸易量非常小①。印度小麦出口要受到国际收支平衡、数量上限（quantitativeceiling）许可证（licensing）、出口配额（exportquota）和昀低出口价格等因素的制约。1993/1994年度，政府还允许私人机构按照数量上限和昀低出口价格出口硬质小麦。1994年，印度废除了昀低出口价格措施，而数量上限则每年都根据库存情况和政府采购水平在变动。从1995年开始，印度政府放开了小麦出口，但是，随之而来的是国内小麦价格面临上涨的压力。有鉴于此，印度政府从1996年开始又对小麦出口重新进行限制，转而以零关税来鼓励面粉厂按照实际用途进口。再加上从1998年开始世界市场小麦价格开始下跌，所以，印度小麦进口数量显著增加（特别是1998年和1999年）。由此导致的后果是国内粮