公务员课程大纲

课程大纲《公务员法》教学大纲二○一二年九月《公务员法》课程教学大纲第一章公务员和公务员法［教学目标］通过本部分的学习，要求学生重点掌握我国新公务员法的公务员界定标准和范围，知悉中西方公务员和公务员法的主要差异。［授课方式］教师教授与课堂讨论结合［课时安排］4课时［学习要求］1．重点掌握：我国公务员法的公务员界定标准和范围问题。2．一般掌握：西方公务法的基本知识。［教学内容］第一节公务员概论一、西方国家公务员的涵义和范围政府公职人员称为“公务员”，有的称为“文官”，还有的称为“政府雇员”等。纵观各国有如下情形：第一种，“小范围”：以英国为代表，一些英联邦国家也采用这种划分。在这些国家中，公务员仅指行政机关中常务次官以下的所有公职人员，将选举产生和政治任命的官员排除在外。其它公职人员不称作公务员，这种范围与公务员法规定的适用范围一致。按这种划分，公务员的范围最小；第二种，“中范围”：以美国、德国为代表，此外还有加拿大、韩国等。这些国家将行政机关中的所有公职人员统称为公务员，我们通常所说的政务类公务员和事务类公务员都包括在内。但适用国家公务员法的只有业务类公务员；第三种，“大范围”：以法国、日本为代表。一些法国的原属国、属地也采用这种划分。”这些国家将中央到地方的政府公职人员、立法、司法、检察机关的公职人员、军职人员和在公共企事业单位供职的人员，全部称为公务员。但总理、总统、首相及政治任命的官员不受公务员法调整，而由宪法和组织法加以调整。这种划分，公务员的范围最大。由此可见，虽然世界各国对公务员的划分范围不同，但各国公务员法的适用范围却基本一致，主要指非选举和非政治任命产生的，常任的行政机关的公职人员（有些国家也包括其他公共部门的工作人员）。在以上分类的基础上，我们可以得出几点结论：第一，不存在统一的公务员范围，与国情，政治制度，历史传统，文化背景相关；第二，范围大小有别，但有一个共同特点，由国家支付薪酬的公职人员，和国家存在雇用关系；第三，各国所称的公务员在适用《公务员法》上有区别，也就是说，并非全部按照公务员法进行管理。日本的教师和军人以及医生等属于公务员，但分别又有《教师法》《军官和士官章程》《医师法》这些特例法加以规范。公务员范围具有多样性和复杂性，同时存在一些规律，这为我国的界定奠定了基础。二、我国公务员的涵义根据1993年10月1日施行的《国家公务员暂行条例》第三条的规定，我国公务员的范围是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员.。同年11月颁布的国家公务员制度实施方案，又扩大了公务员的范围。按照这个实施方案，《公务员法》颁布之前我国公务员的范围包括：（l）各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；（2）其它行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。2005年通过的《公务员法》认为“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这个定义包含着公务员必须具备的三个条件：即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利，从我国各类人员的情况来看，同时符合上述三个条件的，只有各类机关的工作人员，因而他们是公务员。国有企业、事业单位的工作人员，不具备这三个条件，因而不列人公务员范围。三、我国公务员的范围界定根据公务员法草案说明、全国人大法律委员会关于公务员法草案审议结果的报告，按照公务员定义的三个条件，公务员的范围包括下列七类机关的工作人员（一）中国共产党机关的工作人员。（二）人大机关的工作人员。（三）行政机关的工作人员。（四）政协机关的工作入员。（五）审判机关的工作人员。（六）检察机关的工作人员。（七）民主党派机关的工作人员。这里有几个问题争议较大：第一，为什么将政党机关工作人员列入公务员范围？第二，为什么要把法宫、检察官列入公务员范围？第三，为什么不将群团机关工作人员列入公务员范围？第二节公务员法及其渊源一、《公务员法》及其特征公务员法或者文官法通常在狭义上使用，即不是规定全部公务员或文官的法律，而指一定范围内文官或公务员的法律。我们已经提到，是不是公务员和能不能适用公务员法是两个问题。在我国，公务员法的概念从广义和狭义两种意义上使用。狭义的公务员法仅指2005年4月27日经十届全国人大常委会第十五次会议审议通过，并于2006年1月1日起施行的《公务员法》。广义的公务员法，除了《公务员法》外，还包括与《公务员法》有关的《宪法》、《各级人大和政府组织法》、《法官法》、《检察官法》和《人民警察法》等法律的相关规定。实际上，广义意义上的公务员法是指公务员法律、法规和规章组成的公务员制度的基本框架。我国的公务员制度不仅与以往的干部人事制度相区别，而且与国外公务员制度也有很大不同。其主要特征是:第一，我国公务员比西方国家公务员的范围要宽泛。第二，我国公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，坚持社会主义方向，不搞政治中立。第三，我国《公务员法》坚持党管干部原则。第四，我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度，对公务员没有政务类和事务类的划分。第五，我国公务员与其他类别的工作人员，可根据工作需要和本人条件，进行相互交流调配，不搞封闭的管理系统。二、公务员法的渊源我国公务员法的渊源，即公务员有关法律、法规、规章的表现形式。在我国，公务员法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。依公务员法的法律规范效力等级的不同，公务员法的表现形式有如下几项:1.宪法的有关规定2.公务员法3.其他法中有关公务员管理的规范4.行政法规5.地方性法规或规章［课后习题］1、简述不同国度的公务员和公务员法的概况。2、我国公务员和公务员法的基本内涵是什么？3、如何理解中国公务员的界定标准和范围？［阅读书目］1、李盛平著：《各国公务员制度》，北京：光明日报出版社，19892、许安标著：《公务员法释义》，北京：人民出版社，2005第二章公务员法的历史发展［教学目标］了解公务员制度产生的社会背景和原因，着重掌握中国公务员制度的历史变迁特点。［授课方式］教师讲授与课堂讨论结合［课时安排］3课时［学习要求］1、重点掌握：西方公务员制度发展的特点。2、一般掌握：中国公务员制度的历程。［教学内容］第一节西方公务员制度的变革一、西方公务员制度产生的历史动因l9世纪中叶完成的工业革命，使资产阶级在政治上有了新的要求。旧的封建官僚机器是无法适应这种需要的，因此，改革政府机构、改革管理方法并广为罗致人才就成为政府变革的必要内容。改革落后于时代的人事制度成为必然。如果说，上述情况是西方公务员制度出现的政治与经济根源，那么思想观念上的进步也不能忽视。17世纪、18世纪出现的在政治文化领域出现的现象也为西方现代公务员制度的产生提供了深刻的思想文化基础。二、西方公务员制度的产生和演变一般认为，从封建的文职官员阶层过渡到资本主义的公务员制度经历了以下几个阶段：恩赐制时期、个人赡恩制时期、政党分肥制时期。西方文官阶层从个人赡恩制向政党分肥制的演变，是有其深刻的客观动因的：随着工业革命的完成，以及政府管理职能的复杂化，政党分肥制日益暴露出严重的问题。主要表现在以下诸方面:第一，行政伦理、效率和绩效沦丧。政党分肥制导致了大量的贪污腐败。例如，英国公职在政党分肥时期买官卖爵司空见惯，请人代宫的事也层出不穷，在政府中甚至发生过请人代官30年而不到任的事件。由于公职可以买卖，导致一些贵族子弟和有钱人认为政府工作舒适安逸，纷纷钻营公职，结果使得从事公务活动的人员由于年龄能力、品质道德、身体状况而不能胜任职务的现象屡见不鲜。更重要的是，公职买卖成了贪污腐败的温床，发展到高峰期时，把买卖官位变成了一种经营活动。美国当时的情况也相差无几。以私人关系和政党派别标准任免官员，必然使各种无能之辈充斥政府，使政府缺乏真正的人才，管理缺乏效率。分赃充斥着丑闻，为了回馈政党支持者，不得不设立不必要的职位，而现任者明白“有权不用，过期作废”，往往利用官职收受贿赂，敲诈勒索。第二，周期性政治震荡所造成的危害。政党分肥制导致了每次大选后的政府官员大换班，从而引起统治秩序的混乱，造成周期性的政治动荡。第三，高度紧张的政治关系。执政党能够进行分配的职位和求职的相比，毕竟是狼多肉少，会使得竞选中出过力的人失望，广泛树敌，在野党为执政，在竞选中会做官职保证，这样一来，每人总统都抱怨被谋职的包围，就职典礼也成了成百上千党员找工作的庆祝大典。这样政府人事制度的改革就被提到日程上来正是在这样的历史背景下，西欧各国及美国根据本国的实际状况，探索建立新的人事制度——公务员制度。三、西方公务员制度的基本特点第一，实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责政黨政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。第二，保持政治中立。西方国家既要坚持“政黨轮流执政”，又要避免“政黨分赃”的腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有黨派倾向和其他政治倾向，不得参与黨派活动，同时其管理也不受政黨干预。英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政黨和担任政黨机构的官员，或为政黨从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。美国在1883年施行的文官制度法（亦称《彭德尔顿法》）中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。第三，贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件，得普遍做出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。第四，实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、黨派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。第五，保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。四、西方公务员制度的最新发展西方文官制度在建立初期，确实产生了很好的效果，但经过100多年的发展，到今天已出现了许多难以克服的弊端。第一，经典的公务员政治中立的原则出现松动。第二，文官永业传统被打破第三，职位分类和品位分类兼容并蓄第四，简化法规和制度规定，增强人力资源管理的灵活性第五，新的改革使公务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展第二节中国公务员制度的发展轨迹一、中国封建社会选官制度的沿革与发展原始社会末期，我国实行的是禅让制度。自战国以来，随着奴隶制世卿世禄制度的废除，封建官僚制度逐渐建立起来。秦在统一全国以前，也已经制定了一套系统的关于任免官吏的法律制度。汉代的察举制度是封建社会一种自下而上的选官制度。隋唐以后，科举出现，即分科举士所有人只要读好书取得功名就有机会进入官吏队伍，扩大了选材的社会基础，大批优秀人才在这种机制下涌现，其特点有：1．分级考试，择优录取。宋代分礼部初试和内殿复试，两试不通过者即被淘汰，明代更为复杂，分为四级或五级。这样做不但能变避免舞弊而且能真实观测应考者的水平。2．考试与考核相结合。在唐朝，只要登科，还需经吏部考核，考核通过者，在送尚书省、门下省审核