关于PPP操作有关问题的解读.

财政部政府和社会资本合作中心（中国清洁发展机制基金管理中心）孟祥明2015年7月28日四川·德阳1一、几个基本问题二、PPP工作框架三、如何做PPP项目四、项目案例五、PPP中心简介23法律《预算法》及其实施条例；《政府采购法》及其实施条例。政策《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014〕43号）；国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）；财政部《关于推广运用PPP模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；财政部《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》（财预〔2014〕351号）。4部门规章《PPP操作指南》（财金〔2014〕113号）；《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号）；《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）；《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财金〔2014〕215号）；《PPP项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）；《政府和社会资本合作项目财政收支预算管理暂行办法》（制订中）；《PPP项目物有所值评价指引》（制订中）。什么是PPP?PPP（Public-PrivatePartnerships）政府和社会资本合作舶来品无统一定义在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。PPP仅是一种融资手段？（×）5哪些机构可以代表政府？政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构；政府可指定相关机构依法参股项目公司。融资平台和国企为何不能做政府方？政策层面：有违政企分开；法律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责；执行层面：不承担管理职能，协调能力差。平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。6政府是否必须参股项目公司？政府可以参股PPP项目公司；获取知情权；保障公众利益最大化。对政府项目公司的持股是否应有限制？参股目的：赚钱？知情权、增信、撬动社会资本；政府不控股，不参与项目公司商业运营。7哪些可以作为社会资本？依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业；不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。为什么排除本级？地缘优势，不能充分竞争；风险未真正转移；责权利对等。8怎么选社会资本？《PPP项目政府采购管理规定》公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证！9哪种回报机制可以做？使用者付费（√）；可行性缺口补助（√）；政府付费（√）：使用量、可用性、绩效。哪种类型可以做？存量项目（√）：鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务。新增项目（√）：审慎控制新建PPP项目，防止加剧财政收支矛盾。1011项目公司PrivateFirmPrivateFirm最终使用者End-users政府方按可用性付费可行性缺口补助服务服务政府方项目公司项目公司最终使用者使用者付费政府付费可行性缺口补助(VGF)服务使用量绩效付费付费12公共领域准公共领域竞争性领域哪些领域可以做？哪些领域可以做？公共交通项目（√）：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通……；公用设施项目（√）：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理……；社会公共服务项目（√）：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程……。13PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？14社会资本参与程度高委托运营(O&M）社会资本风险承担程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)15如何判断使用哪种PPP方式？为什么要推行PPP？国家战略：十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署；一次体制机制变革国家治理体系和治理能力现代化依法治国市场决定性作用激发市场活力鼓励创新创业转变政府职能、简政放权、优化服务放宽市场准入，引入竞争机制权利清单负面清单责任清单16现实所需政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难；2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿；玻璃门、旋转门、弹簧门。公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。少花钱，多办事，办好事！17PPP为何能解决现实需要?——物有所值18VFM增加供给提升质量提高效率办好事多办事少花钱19PPP的优势有多少？英国：75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%；PPPVS传统方式按期完工：80%:30%；按预算完工：80%:25%（其中20%的预算调整因实施方案调整）；供水系统漏水率：3%:16%。澳大利亚较传统方式节约开支11.4%；21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统项目超支6.73亿澳元。20PPP不是万能的竞争不充分，风险未有效转移设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视或有债务。流程全、标准细、耗时长过度使用PPP不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。21如何判断是不是PPP项目？公共产品和公共服务；全生命周期管理；契约精神；风险分担、利益共享；按效付费；物有所值。PPP与加长版BT的区别？22为什么由财政部门统筹推进PPP工作？PPP是一个财政问题（PPP的本质是政府购买公共产品和服务）是财政预算管理的一项内容；PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容；特许经营权是政府的一种无形资产；PPP项目形成的资产终极所有权属于政府；PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。财政是政府收支、采购、债务和资产管理的主管部门23财政部门的定位和作用有哪些？牵头部门根据国务院落实《全面深化改革决定》重要举措分工方案，财政部是落实PPP改革举措的第一责任人。关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见（国办发〔2015〕42号）第二十三条明确财政部要会同相关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。分工协作、各司其职财政部门要搞好三个协调：政府职能部门、社会资本、第三方专业机构。发挥第三方专业机构作用：专业顾问、财务顾问、采购顾问、融资顾问和法律顾问。财政部门要抓好两个论证：物有所值和财政承受能力。PPP中心负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计和专家库建设等。要学会用PPP的方式做PPP！24（一）总体框架（二）制度建设（三）机构能力建设（四）示范战略（五）地方进展情况（六）下一步工作思路2526物有所值制度建设机构建设示范项目政府、市场、公众27•《预算法》•《政府采购法》及其实施条例•《PPP法》（计划中）法律•关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号）•关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号）•关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号）政策•政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号）•PPP项目合同操作指南（财金〔2014〕156号）•PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号）•PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）指南/指引•PPP项目合同指南•PPP项目合同案例•标准化合同合同•PPP项目识别标准（经济、技术、财务等）•产出标准•绩效付费标准标准项目识别•物有所值评价指引（制订中）•财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）项目准备•PPP项目风险分配（制订中）•PPP项目定价和价格调整机制项目采购•PPP项目采购政府管理办法（财库〔2014〕215号）项目实施•PPP项目合同指南（财金〔2014〕156号）•PPP财政预算支出管理（制订中）项目移交•绩效评价指引（制订中）281.PPP操作指南29项目发起项目筛选物有所值评价财政可承受力评估管理架构组建实施方案编制实施方案审核资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目公司设立融资管理绩效监测与支付中期评估移交准备性能测试资产交割绩效评价项目识别项目准备项目采购项目执行项目移交30政府社会资本社会资本金融机构上半场下半场项目识别项目准备项目采购项目执行财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作（指引制订中）。定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府能力。定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。定量评价各地根据实际情况开展。PPP值＜PSC值31财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展承受能力论证。做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入；做好各支出责任的测算；做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均衡性评估。每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。省级财政部门可自行确定，报财政部备案并对外公布。32公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。3334项目公司PPP项目合同履约合同工程承包合同运营服务合同原料供应合同产品或服务购买合同融资合同保险合同股东协议融资方政府方保险公司承包商运营商原料供应商购买方股东股东股东简政放权，放管结合，优化服务财政牵头，分工协作，各司其职成立PPP专门机构（PPP中心）提高社会资本责任意识发挥第三方专业机构的作用35362014-2016年示范期中央/地方示范项目积极规范推进双刃剑上下联动37价格调整机制灵活市场化程度较高投资规模较大长期合同关系清楚具有长期稳定需求市政供水市政供暖市政供气医疗服务设施养老服务设施地下综合管廊污水处理环境保护保障房轨道交通首批共30个示范项目，总投资约1786亿元；新增项目8个，存量项目22个；分布在15个省市，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。38江苏,9安徽,4河北,2吉林,2浙江,2青岛,2天津,1辽宁,1上海,1福建,1江西,1湖南,1重庆,1贵州,1陕西,1示范项目数各省分布情况39污水处理,9轨道交通,8供暖,3供水,3环境综合治理,2地下综合管廊,1交通,1垃圾处理,1体育,1新能源汽车,1医疗,1示范项目数行业分布情况建章立制：部分省份以省政府或财政厅文件方式陆续出台推广应用PPP的指导意见。以省政府文件发布福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见（闵政〔2014〕47号）；河南省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（豫政〔2014〕89号）；河北省人民政府关于推广政府和社会资本合