政府职能与旅游产业发展

政府职能与旅游产业发展广西民族大学李珍刚2011.9.231政府职能的科学解读政府职能：旅游产业发展基本保证政府在旅游产业发展中的职能定位旅游产业发展中的政府职能误区旅游产业发展中政府需要处理的基本关系旅游产业发展中政府履行职能的原则适应旅游形势变化，转变旅游行政管理职能的路径选择推进旅游行政管理的制度保障2随着我国入世后对服务业市场准入的逐步开放，中国旅游业发展的国际化程度越来越高，中国旅游业发展面临两种资源、两个市场问题。旅游业如何在国内外竞争中处于较为有利位置、获得较多市场份额，如何实现和保持旅游业的核心竞争力等问题日益凸显。3在实现和保持旅游业的核心竞争力方面，政府应该发挥什么样的作用，其职能应该如何定位，如何履行，如何实现，对于旅游产业发展具有重大的影响。45广西区旅游局671.政府职能的科学解读1.1内涵国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。广度、深度、速度、力度、方式、责任。8政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。中国政府职能：宪法：第八十九条国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；9（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；（六）领导和管理经济工作和城乡建设；（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；10（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（十）领导和管理国防建设事业；（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。111.2依据与公共利益和需求直接相关的公共产品需要政府提供。公共享有的消费品：非竞争性和非排他性。12非竞争性：一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用。13非排他性：公众任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。141.3属性（1）公共性。政府为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量公共服务。（2）法定性。政府活动要在宪法和法律范围内进行，宪法和法律规定政府职能边界，使公共行政有法可循。（3）执行性。政府职能具有国家意志执行性。15（4）强制性。以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。（5）动态性。政府职能是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。（6）扩张性。随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。161.4地位（1）政府职能是公共行政的核心内容。（2）政府职能是政府机构设置的根本依据。（3）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。（4）政府职能的实施情况是衡量行政效能的重要标准。17国家旅游局机构设置局长：邵琪伟副局长：王志发，杜一力，杜江，祝善忠驻局纪检组组长：刘金平党组成员：吴文学内设机构：办公室（综合协调司）、政策法规司、旅游促进与国际合作司、规划财务司、监督管理司、港澳台旅游事务司、人事司、机关党委、离退休干部办公室直属事业单位：机关服务中心、信息中心、中国旅游报社、中国旅游出版社、中国旅游研究院主管社团：中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会、中国旅游协会旅游教育分会、中国旅游协会旅游温泉分会、中国旅游报刊协会181.5作用（1）政府职能规定国家行政活动基本方向。（2）政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。（3）行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。19国家旅游局，是国务院主管旅游工作的直属机构。主要职能：（一）统筹协调旅游业发展，制定发展政策、规划和标准，起草相关法律法规草案和规章并监督实施，指导地方旅游工作。（二）制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施，组织国家旅游整体形象的对外宣传和重大推广活动。指导我国驻外旅游办事机构的工作。（三）组织旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作。指导重点旅游区域、旅游目的地和旅游线路的规划开发，引导休闲度假。监测旅游经济运行，负责旅游统计及行业信息发布。协调和指导假日旅游和红色旅游工作。（四）承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任。规范旅游企业和从业人员的经营和服务行为。组织拟订旅游区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等方面的标准并组织实施。负责旅游安全的综合协调和监督管理，指导应急救援工作。指导旅游行业精神文明建设和诚信体系建设，指导行业组织的业务工作。20（五）推动旅游国际交流与合作，承担与国际旅游组织合作的相关事务。制定出国旅游和边境旅游政策并组织实施。依法审批外国在我国境内设立的旅游机构，审查外商投资旅行社市场准入资格，依法审批经营国际旅游业务的旅行社，审批出国（境）旅游、边境旅游。承担特种旅游的相关工作。（六）会同有关部门制定赴港澳台旅游政策并组织实施，指导对港澳台旅游市场推广工作。按规定承担大陆居民赴港澳台旅游的有关事务，依法审批港澳台在内地设立的旅游机构，审查港澳台投资旅行社市场准入资格。（七）制定并组织实施旅游人才规划，指导旅游培训工作。会同有关部门制定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施。（八）承办国务院交办的其他事项。211.6内容：（1）领域：政治职能：维护国家利益，保护国家安全，维持社会秩序。①军事保卫；②外交；③治安；④民主政治。经济职能：①经济调节；②公共服务；③市场监管。文化职能：①发展科学技术；②发展教育；③发展文化事业；④发展卫生体育。社会公共服务职能：①调节社会分配和组织社会保障；②保护生态环境和自然资源；③促进社会化服务体系建立；④提高人口质量，实行计划生育。经济调控、市场监管、市场监管、公共服务（2）过程：决策、计划、组织、指挥、协调、监督、控制221.7科学把握政府职能需要注意的两个问题（1）政府与市场的关系处理政府与市场关系是转型期我国完善社会主义市场经济体制的核心任务。政府与市场关系理念和实践：市场至上和市场万能论，结果导致市场失灵；政府至上和政府全能主义，结果导致政府失灵。当代各国政府定位职能：弥补市场不足，促进社会公平。避免市场垄断和市场失灵，避免政府垄断和政府失灵我国社会转型期：市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能发生转变。“越位”、“错位”、“缺位”现象逐步改变。23（2）政府与社会的关系①“官”与“民”关系政府对社会的管理；社会对政府的支持和监督；政府与社会合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。24②新的社会管理模式计划经济体制下，市场弱化或取消，建立政社不分的“大政府、小社会”管理模式。政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。当时具有一定合理性和必然性。传统社会管理模式难以适应市场经济发展要求。须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式：25培养社会自治能力培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民自治组织以及社会中介组织，发挥社会自我管理的作用。加快社会保障制度改革建立与市场经济相适应社会保障制度，保障弱势群体基本生活权利，维护社会稳定，促进经济社会和谐发展。确立政府与社会的良性互动体系政府支持社会组织管理社会微观事务并加以监督。形成社会对政府权力有效制约机制，以防止政府权力滥用。261.8政府职能手段（1）行政手段。具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，优点：统一集中、迅速有效。缺点：易产生人治弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。（2）经济手段。具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点。适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。（3）法律手段。具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。（4）思想教育手段。272政府职能：旅游产业发展基本保证管理—公共管理—行政管理—旅游行政管理旅游行政管理：公共管理的重要领域。原因：2.1旅游产业地位日益重要：政府需要重视。战略性产业资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。282010年11月9日，2010世界旅游组织旅游部长峰会在英国伦敦举办，160多个国家的旅游部长、副部长与会。主题：塑造更为强大的旅游业主要内容：在政治和经济议程中将旅游主流化、为旅游业发展创建竞争框架以及气候变化和绿色经济。29邵琪伟：中国政府重视发展旅游业，决定把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。中国政府在应对、全球金融危机的过程中深刻认识到旅游业的重要地位，及其在解决劳动就业、优化产业结构、增加农民收入等方面发挥的重要作用，因此，给予旅游产业重要定位，并制定一系列政策措施，促进旅游业健康发展。旅游业是绿色产业，它与可持续发展理念、目标与实践是相一致的。中国通过发展旅游业，保护了环境，促进了产业发展。各国应通过世界旅游组织推动各国在更高层面讨论旅游业发展问题，以更为有利、有效的方式促进全球旅游业发展。302009年旅游概况（2010年全国旅游工作会议在广西南宁召开，人民网2010年1月25日）中国全年国内旅游人数达19.02亿人次；国内旅游收入1.02万亿元；入境旅游人数1.26亿人次；旅游外汇收入397亿美元；出境旅游人数4766万人次；旅游总收入1.29万亿元。全国GDP为335353亿元（49316亿美元）。占3.84%。312010年9月主要客源市场情况旅游行政管理\2010年9月主要客源市场情况.doc322.1旅游产业日益发达和复杂：需要政府管理332.3旅游行业与其他行业联系日益密切：需要政府处理关系2.4旅游行业对国家和地方发展越来越重要：需要政府支持旅游行政管理\广西将建设100个以上重大旅游项目打造旅游强省.docx旅游行政管理\2010年上半年广西旅游经济运行情况分析.docx342.5旅游行业对国民幸福影响越来越大：需要政府关注35柬埔寨金边佛寺363政府在旅游产业发展中的职能定位管理职能：决策、计划、组织、沟通、协调、监督、服务管理主要内容：制定旅游产业政策和旅游规划旅游法规建设旅游市场开拓与促销旅游人力资源开发与管理旅游规划管理旅游服务质量管理旅游市场秩序管理旅游企业管理（旅行社、旅游饭店、旅游景区景点等）旅游信息与统计管理373.1制定发展旅游业发展政策。政府执行政策具有强制