关于修改土地法的建议

关于修改《中华人民共和国土地管理法》的建议覃德美摘要：现行土地制度是一种严重脱离人民的经济制度，是“三农”问题形成的主要原因，因此应当进行修改。关键词：修改土地管理法建议土地问题是一个关乎国体、政体的大问题，土地公有制也是《中华人民共和国宪法》所明文规定的国家基本制度，依据宪法制定的《中华人民共和国土地管理法》自1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过后，已经历了两次修正，一次修订，而且最后一次修正到现在时间也不久，为什么我要提议修改呢？因为现行土地公有制是一种严重脱离人民的经济制度，是不符合人民民主专政的政体的经济制度，人民对土地没有所有权，只有各级政府及土地主管部门对土地负有管理的职责，使得广大人民与土地这一主要的生产资料脱离，使广大人民变成了可能的生产力而不是现实的生产力，因而严重阻碍了生产力的发展，阻碍了人民生活水平的提高，也阻碍了国家综合国力的增强。首先，现行土地公有制是一种严重脱离人民的经济制度，人民对土地没有所有权，只有各级政府及土地主管部门对土地负有管理的职责，使得广大人民与土地这一主要的生产资料脱离，使广大人民变成了可能的生产力而不是现实的生产力。任何资源的利用只有明确其产权后才能发挥其最大作用，土地资源也是如此。原有土地管理法的根本缺陷就是所有权主体虚置，以公有制为藉口空置所有权主体，从而使得谁都不真正关心土地资源的利用。现行的土地管理法把土地所有权分为国家所有权和集体所有权是不妥当的，国家所有权和集体所有权是不能并列的，因为土地是与国家主权、国家安全相联系的概念，个人与小集体不可能进行战争获得土地，其终极所有权只能属于国家，个人与集体都不可能把土地卖给外国。现行的土地管理法把国家所有权和集体所有权并列，实际上混淆了国内法与国际法的概念，把集体当作国家来对待，人为地把统一的国家分裂为两个不同的世界，不同的市场，使生产要素不能自由流动，从而使市场不完全，实行市场经济也就变成了一句空话。因而在法理上是根本错误的。而从实践上看，土地的国家所有权是虚置的，集体也并不拥有土地的所有权。因为所有权是绝对权，是所有人对于所有物进行支配的最全面、最充分的物权，所有权人有权排除他人对于其所有物的干涉，并且同一物上只能有一个所有权存在，而不能同时并存两个或两个以上的所有权，它不仅包括对于物的占有、使用、收益，还包括了对于物的最终予以处分的权利。然而，我国名义上属于国家和集体所有的土地，国家和集体是没有处分的权利的，国家和集体土地是不能转让的，这实际上就否定了国家和集体对土地的所有权。同时，对于土地的国家所有权来讲，还有一个国家所有权的代表问题，谁是土地国家所有权的代表？只能是各级人民政府，从而把名义上的国家所有制变成了实际上的各级政府所有制。而政府人员是流动的，各届政府为了自身政绩和利益都拼命榨取土地收益，从而使各地违规占地、违法占用耕地的现象愈演愈烈，使全国各地房地产价格在地价的推动下疯狂上涨。其次，现行土地公有制阻碍了人民生活水平的提高，也阻碍了国家综合国力的增强。第一、现行土地法使全国各地房地产价格在地价的推动下疯狂上涨，使得城市市民买不起住房。第二、把土地的国家所有权和集体所有权并列掩盖了对农民权利的剥夺。因为，集体土地不能转让，集体根本就没有进行土地这一主要生产要素交易的主体资格，政府以“公共利益”为借口可以随意征收征用集体土地，而不必征求农民的意见，农民对征收征用补偿不能讨价还价，也不能作为所有权人行使权利对征收征用予以反对，即使政府利用征用的集体的土地通过拍卖赚取土地差价也是如此。第三，现行土地法把土地的国家所有权和集体所有权并列掩盖了政府的不作为。虽然我们的政府是全民性的政府，但由于土地集体所有权的存在，只有城市土地才属于国有，国家对国有土地实行规划顺理成章，因而有城市规划法，而农村土地由于属于集体所有，对集体土地的规划是集体的事，如果国家对集体土地进行规划就有了干涉所有权行使的嫌疑，因而50多年来，国家只对农村征税而不对农村进行规划，农村基础设施落后，缺乏基本的医疗卫生保障，占全国60%多的农村人口只拥有全国不到20%的教育资源，国家要对农村规划就得先把土地收归国有，对农民实行农转非，然后对国有土地实行规划。第四，现行土地法使得农民成为了城镇化、工业化的看客，是当前影响社会稳定的“三农”问题形成的主要原因之一。一方面是农民没有招商引资、进行城镇化、工业化的主体资格，因为那是政府官员和市民的事情，与农民无关，农民顶多可以进城打工补贴一下贫穷的生活；另一方面城镇化、工业化使农民失去土地而且只得到有限的补偿而沦为城市流民；三是农民不能把自己有限的土地经营权进行转让，从而使自己专注于进城打工或经商，也不能形成农业规模经营，从而使得农民普遍贫困。第五，现行的土地管理法使得农村不断地向城市输送优秀人才，农村逐渐失去发展的能力，因为农村人口一旦通过上学等途径农转非，就不再与农村有任何联系，市民不能拥有农村土地、房产。第六，现行的土地管理法抵消了国家货币政策的作用，把国家发行的增量货币通过土地拍卖进行了收回，造成了通货紧缩，同时使得房地产企业和个人增加信贷规模，增加了国家发生金融危机的风险。有了以上原因，本人主张对现行土地管理法进行以下修改：一、取消国家所有权。因为土地的终极所有权只能是属于国家，国家有权机关制定土地管理法就声明了这一点，我们没有必要在国内法中规定国家所有权，我们制定土地管理法的目的只能是规范土地资源的利用、交易，保护公民和法人的合法财产权利，保障市场经济秩序，这是国内法的应有之义。我国早就有藏富于民的传统，就是在“普天之下，莫非王土”的封建社会也是实行土地的私有制。《荀子·王制》上说“王者富民，霸者富士，仅存之国富大夫，亡国富筐箧，实府库。筐箧已富，府库已实，而百姓贫；夫是之谓上溢而下漏；入不可以守，出不可以战，则倾覆灭亡可立而待也。故我聚之以亡，敌得之以强。聚敛者，召寇、肥敌、亡国、危身之道也，故明君不蹈也。”实行国有制不过是“富筐箧，实府库”的亡国主张。而且我们也是通过打土豪，分田地取得国家政权的，我们可以想象一下当年毛泽东他们如果把土地收归国有，还有多少农民跟着他们打天下，我们还能否拥有现在的天下？二、取消集体所有权。集体所有也是谁也没有，所以安徽小岗村农民要冒着杀头的危险分田单干。而且实行家庭联产承包责任制以后农村家庭已经取得土地经营、使用资格，对外独立承担债权、债务，而村民小组等集体组织则成为了村民自治组织，而不是一级政府，特别是取消农业税后更是如此。三、实行土地私有化，设立土地的个人所有权和法人所有权，凡中国公民、企业、事业、机关法人都可以依法取得土地所有权。四、不允许土地的私人继承。因为私有化不等于私有制，其根本区别就在于财产能否继承，能够继承就是私有制，不能继承就是公有制，我国从公元485年北魏孝文帝颁布均田诏到唐灭亡的400多年里都是实行土地不能继承的土地国有制，虽然在此期间产生了隋、唐等走在世界前列的强大王朝，但由于当时人类自身生产的家庭性质（主要表现是家天下），因而其后的朝代都实行了土地能够继承的私有制。由于现在人类自身的生产是社会化的大生产，不再是一家一户的事情，我国实行社会主义公有制，因而土地等财产不应私人继承，而应取消遗产继承权，实现遗产的社会继承。五、保留国家对土地的征用，但征用补偿按照最高价值用途予以补偿，一方面保证土地征用的顺利进行，使土地征用变成国家货币投放的一种方式，使土地征用置于国家预算的监督之下，另一方面以抑制各级政府的批地冲动，防止政府与民争利，并对农村实行以土地换资金的政策以鼓励农村的城镇化、工业化、市场化，支持社会主义新农村建设。六、保留国家对土地用途的管制以节约利用土地，使得全国人民都真正关心土地规划工作。七、实行土地估价制度，给予土地估价师以法律地位。八、由各级政府预算和人民代表大会拨款解决耕地开垦与复垦问题，因为现在是实行市场经济，没有资金是什么事情也办不成的。九、允许土地所有权转让后形成的土地集中和贫富两极分化现象应该是遗产与赠与税法、社会保障法、土地增值税法、营业税法、教育法等应该调节的内容，土地管理法不予涉及。以上原则最根本的一条就是实行土地的私有化，实行土地私有化具有如下好处：第一、土地私有化明确了土地所有权的主体，改变了现行的土地管理法所有权主体虚置的缺点，避免了现行土地公有制的弊端，使农民获得主体资格，可以以土地换资金，以土地投资入股，从而成为市场化、城镇化、工业化的主体，从而从根本上解决“三农”问题。第二、改变了土地管理的主体，由原来的以土地行政主管部门为主体改为以土地所有人为主体。毛泽东说：人民，只有人民，才是创造世界历史的唯一动力。我们的政府是人民的政府，为什么要脱离人民？不相信人民呢?为什么不能让所有的人都成为土地的主人呢？第三、改变了保护耕地的力量对比，由原来的行政命令、政策保护为主改为以利益制约为主，以行政命令、政策保护为辅。一方面，按照规划的用途进行土地交易使农民希望耕地变为建设用地，但得自己找到有购买力的买主或找到有前途的项目；另一方面，有购买力的买主需要找到符合其购买条件的土地，同时还要符合政府规划和政策。当然，实行土地私有化有可能出现土地集中和贫富两极分化现象，这是大家普遍关心的问题。本人认为，这种担心反映了我们治国理念和理财观念的落后。说治国理念落后，是因为历史发展的决定因素是人类自身的生产而不是物质资料的生产，我们应执行以人为本的治国方针，我们只要制定并实行人人平等的遗产与赠与税法、教育法、社会保障法等法律，就可以避免出现土地集中和贫富两极分化现象；说我们理财观念落后，是因为现在已经是工业社会而不再是农业社会，土地已经不是唯一的生产资料，土地在很大程度上可以由资金代替，只要我们制定并实行好的土地增值税法、营业税法，制定适当的货币政策、财政政策和土地价格政策，土地集中和贫富两极分化现象也是可以避免的，现在发达国家的贫富两级分化现象不如中国严重就充分说明了这一点。以下就是本人按照以上原则修改后的土地管理法（（）中为原法律条文），请各位审议。中华人民共和国土地管理法目录第一章总则第二章土地的所有权和使用权第三章土地利用总体规划第四章耕地保护第五章土地交易第一节一般规定第二节土地转让第三节土地抵押第四节土地租赁第五节中介服务机构第六章建设用地第七章监督检查第八章法律责任第九章附则第一章总则第一条为了加强土地管理，保护公民和法人的合法财产权利，保障市场经济秩序，保护、开发土地资源，规范土地资源的利用、交易，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。（第一条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。）第二条中华人民共和国土地实行私有化，即土地的个人所有权和法人所有权，凡中国公民和企业、事业、机关法人都可以依法取得土地所有权。土地所有权可以依法转让、租赁、典当、抵押、投资入股或进行合资、合作，任何组织和个人不得侵犯、妨碍或者以其他形式非法干涉土地所有权的行使。中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，土地所有权不能私人继承，只能实行货币化的社会平等继承。公民死亡或退休，其拥有的土地所有权由属地人民政府收回后公开拍卖。（第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。）各级人民政府为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用并给予补偿。第三条十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用耕地的行为。第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为已利用地和未利用地，已利用地分为农用地和建设用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。（国家编制土地利用总体规划，