关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考周珂中国人民大学法学院教授,吕霞中国人民大学法学院关键词:渤海环境环境保护单行法内容提要:渤海是我国唯一的半封闭型内海，环境污染非常严重。《十一五规划》把天津滨海新区的建设上升为国家战略，不仅会带来环渤海经济区经济的腾飞，还会给渤海带来更为严峻的环境压力。国际间和国家建立的与闭海或半闭海环境保护有关的法律法规最初基本上都是一般法，而在一般法不足以解决有关闭海或半闭海的环境保护问题时，有关国家或一国才为闭海或半闭海制定专门的法律或签订专门的公约。从特殊国土区域的角度看，渤海与我国三江源地区具有同等重要的意义，都需要专门立法加以特别保护。我国现行海洋环境保护法规定了海洋环境保护的一般制度，并未充分体现对渤海这个特殊海域的特殊保护。不论是从渤海自身的自然特征，还是从国外治理闭海半闭海的经验来看，都有必要为渤海制定环境保护单行法。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划》)要求包括京津冀在内的城市群在“国民经文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题济和社会发展”上“继续发挥带动和辐射作用”[1]，并决定“推进天津滨海新区开发开放”[2]，这预示着天津滨海新区和这个新区所在的京津冀城市群将成为更具活力的经济中心，并带动被称为“我国经济增长第三极”[3]的环渤海经济区的发展。在这样的情况下，我们既有理由期盼经济增长的硕果，也有必要为环渤海经济区所“环”绕的渤海的环境状况担忧。一、环渤海经济区建设与渤海环境压力在我国的经济发展战略中，环渤海经济区或环渤海经济圈的概念越来越明确。天津滨海新区处在渤海湾的顶端，而国家已经把这个新区列为建设的重点。这是一个具有战略意义的安排。正如国家发改委副主任张平在2005中国企业五百强发布暨高层论坛会议上所指出的那样，天津滨海新区开发建设是“环渤海地区乃至全国发展战略布局中重要的一步棋”[4]。它代表的是中国自改革开放以来继珠江三角洲、长江三角洲之后的又一个经济快速增长的区域。滨海新区“立足天津，依托京冀，服务环渤海，辐射三北，面向东北亚，建成高水平的现代化制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心”的定位已经充分反映了这个新区在环渤海经济区中的重要地位。专家认为“滨海新区将发展为环渤海经济圈的龙头”，正像“深圳带动了珠江三角洲经济圈的崛起”、“浦东新区成功引领了长江三角洲文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题经济圈的崛起”[5]一样。可以预见，环渤海区将迎来经济建设的高潮。渤海可以说是我国海洋经济和海洋文明的最重要发祥地。在曹操东临碣石诗篇中“日月之行，若出其中，星汉灿烂，若出其里”的渤海，是一个蔚蓝色的神秘而圣洁的所在。而在现实生活中，人们从实际所见的渤海中却很难找到这种感觉。2004年7月份，中华环保世纪行渤海记者团来到渤海沿岸的辽宁、天津、河北和山东省市进行实地考察，他们所见的渤海以及影响渤海环境的情况是这样的：“(记者)来到了被伟人毛泽东赞誉过的‘秦皇岛外打鱼船’地方。沿着渤海路行驶发现，条条河流通渤海，但几乎没有一条河的水是清洁的。污染程度不同的河流，水面大多呈灰白黑绿等浑浊色。生产化肥、造纸、皮革、化纤、铝业、橡胶等污染源企业，加工面粉、食品油的企业，生产核能源和火力发电等企业，以及煤码头等一批现代化企业，一字排在渤海岸边上，有的距海不过千米。经过处理和未处理的工业废水顺着几条小河、沿着地表流入渤海。”[6]“在辽宁葫芦岛市内的五里河，河道内放置着许多用玉米秸制成的篱笆，这是人们用来收集石油的“土武器”。这条通往渤海的不起眼的小河，每年要收纳炼油厂、化工厂、石化厂等当地企业排放的2000吨污水，个别河段面的浮油厚度竟达2至4毫米。”[7]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题“记者在山东省滨州市无棣县的一个渔村看到了触目惊心的一幕：酱油色的污水正泛着白色的泡沫无情地流入渤海，漳卫新河河水满得都快溢出河道，寂静的河面上看不到任何动物，哪怕是飞在天空的虫子;破旧的渔船无精打采地横躺在岸边;刺鼻的腥臭味令人发呕;在入海口，海水呈深褐色，浅滩上布满了贝类的尸体;放眼望去，昏暗的海浪，卷起层层灰色的泡沫扑面而来，一堆堆漂浮物由远而近推至脚下……”[8]这些并非个别现象，它们是渤海污染的缩影，是具有代表性的典型性的事例。据记者调查，“环渤海地区共有地级城市26座，沿岸有大小港口近百个，黄河、小清河、海河、滦河、辽河等40余条河水流入渤海，年平均径流量约792亿立方米。此外，沿岸有217个排污口，不分昼夜地向渤海倾泻着污泥浊水。与此同时，大量的工业及生活污水沿地表、河口也一起涌入渤海。无奈的渤海，年收纳的污水竟高达28亿吨，占全国排污水总量的32%，年收入腹内的污染物则超过70多万吨，占全国每年入海污染物的48%。”[9]来自国家海洋局的统计数字也证明，“渤海的入海排污口共105个,年入海污水量28亿吨，占全国排海污水总量的32%，各类污染物质70多万吨，占全国入海污染物质总量的47.7%。”[10]无数条流经像秦皇岛的“渤海路”的小河，无数条像葫芦岛的“五里河”的河，无数条“漳卫新河”造就的就是这样的渤海。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题“空海”、“死海”诸如此类的字眼在媒体报道中比比皆是，在一些人看来似乎危言耸听，但官方的统计数字所显示的情况同样十分严重。依据国家海洋局及其它系统的观测和探察，中国海洋检测专家发出警告：渤海的环境污染已到了临界点，如果再不采取果断措施遏止污染，渤海将在十年后变成“死海”。那时，即便不向渤海排入一滴污水，单靠其与外界水体交换恢复清洁，至少也需要二百年![11]记者们的呼吁，专家们的警告告诉我们，渤海环境治理已经到了刻不容缓的程度，我们不能只顾利用渤海，而应把对渤海环境的治理放到重要的议事日程上来。从实践来看，渤海的环境污染主要由陆源污染、船舶和海洋养殖污染所造成。[12]不管是哪类污染，都是人类经济活动和社会活动造成的。非常明显，在管理水平和技术条件等不变的情况下，环渤海区和发生在渤海上的人类经济活动和社会活动越频繁、规模越大，对渤海的污染就会越严重，渤海的环境就会越差。现在，渤海正面临更加频繁且规模更大的人类经济活动的压力。环渤海经济区的建设将给国家和社会带来巨大的经济成就，同时也必然给已经不堪重负的渤海带来新的更大的环境压力。毫无疑问，不管是填海造地，还是开工建厂等等，都会产生环境影响，而这种环境影响必将或快或慢地传递给渤海。被列为对北京环境“施暴”的四大杀手之一的首钢的涉钢产业正东迁河北唐山的曹妃甸，这对渤海环文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题境又带来新的压力。如果说我们以往对改善渤海环境所作的努力没有产生理想的效果的话，那们，面对这些压力和挑战，我们要想有效治理渤海环境，必须采取更加有力的措施。如果说以往的为渤海环境治理单独立法的建议可以遭到“杞人忧天”的讥笑的话，那么，今天，为渤海建立环境保护的专门法律已经是燃眉之急。二、国外闭海半闭海环境治理的经验借鉴。世界上跨国边界的闭海和半闭海共有15处，其中除海域面积比较大的黄海、东海、南海、日本海、墨西哥湾、孟加拉湾等外，大多都有为治理环境而签订的条约、协定、公约等。北海沿岸国家签订的《防止船舶和航空器倾倒废弃物造成海洋污染的公约》(亦称《奥斯陆公约》)、《防止陆源污染物质污染海洋的公约》(亦称《巴黎公约》)的适用范围是北海，而海湾地区沿岸8国签订的《关于保护海洋环境防止污染的科威特区域合作公约》的适用范围则是8国共同关心的海湾。《保护波罗的海区域海洋环境的公约》、《保护地中海防治污染的公约》、《关于保护红海和亚丁湾的地区公约》、《保护和开发泛加勒比海地区海洋环境的公约》、《保护黑海免遭污染的公约》都是治理相关海域的专门性法律文件。也就是说，北海、地中海、波罗的海、红海、加勒比海、黑海等都有专门的环境治理公约，这些海洋沿岸国都采取了指定专门公约的形式谋求有关海洋环境的改善。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题世界上属于单一主权国家管辖但又跨省州边界的闭海共有6处，除哈德逊湾因面积较大又接受污染少而没有得到专门法的照顾外，日本的濑户内海有《濑户内海环境保护特别措施法》，美国的切萨比克湾有《切萨比克湾协议》、旧金山湾有《法案》等专门法律文件。现在美国虽然还没有专门为加利福尼亚湾的环境保护立法，但要求建立加利福尼亚湾环境保护特别法的呼声早已十分强烈。毫无疑问，不管是跨国界的还是跨省州边界的闭海、半闭海，它们原本都不需要专门的环境保护法，甚至不需要人类为其环境担心。因为原本它们都不存在环境问题，都没有遭遇环境压力。这与我国在历史上原本没有保护渤海的环境法，甚至也没有能同渤海产生关联的环境法一样。从针对闭海或半闭海的环境治理专门法的形成过程，我们大致可以发现以下三个变化：第一，从一般法到专门法;第二，从临时措施到永久措施;第三，从简单的或单一项目的规定到复杂的系统的规定。国际间和国家建立的与闭海或半闭海环境保护有关的法律法规最初基本上都是一般法，而在一般法不足以解决有关闭海或半闭海的环境保护问题时，有关国家或一国才为闭海或半闭海制定专门的法律或签订专门的公约。比如：日本在1970年12月制定《水质污染防治法》、1972年6月《海洋污染及海上灾害防治法》实施的情况下，又于1973年2月根据濑户内海的实际情况制定了《濑户内海环境保文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题护临时措施法》，并最终于1978年将通过决议，将《濑户内海环境保护临时措施法》改为永久性的法律，更名为《濑户内海环境保护特别措施法》。也就是说，为跨国界或跨省州边界的闭海或半闭海制定专门的环境治理法律法规是应对闭海或半闭海环境污染的最后的也是最有力的办法，在出现了用其他办法难以应对的环境问题时，人类处理闭海或半闭海环境问题的最好选择就是为之制定专门的法律，用专门法规范闭海或半闭海的环境治理活动。在出现了海洋污染的情况，国际间和一国内首先做出的反映是采取临时措施。当临时措施在实施过程中产生了治理成效或没有达到治理目的时，立法者们又便把临时措施转变为永久措施，或不得不放弃临时措施而采用永久措施。要想彻底解决一个海区的环境保护问题，必须把临时措施持续地实施下去，也就是把临时措施作为一个制度使其转变成一个永久性地治理措施。日本的《濑户内海环境保护特别措施法》就经历了这样一个转变过程。日本政府根据濑户内海的实际情况制定了《濑户内海环境保护临时措施法》，最初规定有效期3年，后又延期了2年。5年期满后，日本国会又通过决议将《濑户内海环境保护临时措施法》改为永久性的法律。并且改名为《濑户内海环境保护特别措施法》[13]。人们对海洋环境污染的最初的关注集中在具体种类或具体来源的污染物上，比如石油污染、海洋倾倒污染，相应地人们为治理海洋文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题污染而制定的规划和立法也经历了从控制单一污染物或单一污染源到综合整治海洋污染的变化过程。比如说当海洋出现了船舶的漏油的污染时，人们就会根据出现的油类污染物进行特别的规划和立法。而随着时间的推移，人们利用海洋的活动越来越频繁，也就产生了更多种类的活动产物。当原来的法律文件已经不能适用新型的污染物的出现和海洋环境治理的时候，人们就会向规定更多种类和更能适用新出现的污染源的法律文件寻求帮助。北海地区的区域合作来自于1969年针对1967年“托雷·卡尼翁”号油轮事件签署的《关于处理北海油污事件的合作的协定》。随后，北海沿岸国又先后签订了《奥斯陆公约》和《巴黎公约》，尽管这两个公约在防止海上倾倒和陆源污染方面取得了“积极的结果”，[14]但“不能充分控制一些主要的来源的污染”，[15]因此有必要“在区域层面采取更严厉的措施