关于城镇化进程中失地农民问题社会保障问题的探讨

关于城镇化进程中失地农民问题社会保障问题的探讨------以唐山市玉田县为例摘要随着我国城市化进程的加快，土地资源的占用，大量的农民被迫离开其赖以生存的土地。由于农民自身因素和制度性因素的影响，农民失地后面临一系列就业生活就医养老等问题，其结果必然影响到社会的稳定，对构建和谐社会造成隐患。因此，研究并解决失地农民问题尤其是解决失地农民社会保障问题对于维护农民维护农民利益保持社会稳定，实现城乡统筹具有重要意义。关键词失地农民社会保障政府一、失地农民问题的提出（一）失地农民问题产生的背景失地农民简而言之，指的是失去土地的农民。从国外的情况来看，失地农民这一概念的出现最早可以追溯到15世纪末到19世纪中叶在英国城市化进程中的“圈地运动”。[1]“圈地运动”是15世纪末到19世纪中叶西欧新兴资产阶级和新封建贵族运用暴力大规模占用农民土地。迫使农民被动失去土地的过程。从国内情况来看，失地农民这一概念也不是现在所特有的，我国失地农民的产生萌芽于20世纪50年代的计划经济，在计划经济体制时期，农民的土地一旦被征，普遍采用两条刚性政策来应对失地农民的生活出路。其一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮。其二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方(项目业主)负责安排工作。征地的背后隐藏着权利的交易—政府用城镇户口权与农民的土地所有权进行交换，农民取得城镇户口便意味着获得了终身的保障。当时，农转非几乎是每一个中国农民的梦想，多数农民甚至期盼着通过征地转变身份，获得就业和生活保障。计划经济时期这种刚性政策安排掩盖了农民失地后面临的就业、社会保障问题。随着我国向社会主义市场经济转轨，市场经济的建设带来了企业用工方式的市场化，政府凭借行政指令往企业安排劳动力已失去了前提条件，也无法采取强制性措施把失地农民塞给用地单位，也就无法完成背后的权利交易，失地农民问题开始暴露出来。在已有的研究中，对失地农民的研究很多学者是针对问题的产生和解决办法上，对失地农民的含义界定比较少。一下是几位学者从不同的角度对失地农民的概念所作出的阐述：孙旭友、蒋传刚（2006）把失地农民解释为：在城市化进程中，由于土地产权不清、征地法律不健全、政府管理体制部完善等造成的主动或被动的丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个群体的聚合群。[2]王昀（2004）从身份的角度对失地农民进行界定：失地农民是指在城市化过程中失去了土地，但仍然保持着农民身份，并未转化为完全城市居民，享受城镇居民待遇的农民。[3]米红、周仲高、邱婷婷（2005）认为失地农民是指在城郊和人多地少的经济发达地区，由于城镇化和工业发展而征地，或是在山区和边远地区，由于交通、能源及军事等项目开发而征地，从而造成完全地或部分失地的农民[4]。陈建明、陈忠浩（2005）认为所谓失地农民就是指因非农建设（农村村民住宅用地除外）需要占用农民集体土地而丧失土地耕种份额的农民。[5]尹小妹（2006）认为失地农民是指那些原来在国家或集体的土地上从事农业生产劳动，由于国家公共事业建设或商业开发需要而使其部分的或全部的失去了拥有对土地的使用权，从而导致其身份、职业发生变化的群体（人们）。[6]另外，也有学者从法学角度对失地界定：因失地而失去土地上包括财产权利，基本生活保障的权利、就业机会权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。笔者认为失地农民应该这样界定：在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓——失地农民。失地农民是指农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民.失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。（二）解决失地农民问题的必要性1.解决失地农民保障题目是社会主义市场经济公正原则的必然要求。长期以来，在计划经济条件下的中国，均匀主义抹煞了社会个体之间能力的差异、对社会贡献的差异，要求尽对的社会公正，其结果必然导致最大的社会不公。如今，随着社会主义市场经济的发展，中国社会结构发生了巨大变化，导致了社会各行各业和各阶层之间的利益的分化，也带来了一些新的不公正现象。土地是农民的命根子，农民没有了土地就没有了生活来源，给予失地农民基本的生活保障是政府义不容辞的责任。然而，在现实生活中，很多失地农民的土地补偿金和创业基金并未完整地交付到他们手中，甚至某些不法领导私自占用大部分用度，只给失地农民极少数。失地农民的生计无法保障，就会对政府不满，社会不稳定因素就会增加，甚至出现尖锐的矛盾冲突。因此，社会主义市场经济的公正观要求必须维护好广大失地农民的根本利益。2.解决失地农民保障题目是社会主义人性主义原则的必然要求。道德是与人性联系在一起的。讲道德就要讲人性。人性主义是社会主义市场经济的一项重要规范。社会主义的人性主义的核心是尊重人，关心人，维护和进步人的权利、价值和尊严，促进人的全面发展。***在领导我们进行社会主义现代化建设的进程中，曾明确号召我们要“宣传和实行社会主义的人性主义”。实行社会主义的人性主义，是社会主义的本质要求。它作为社会主义条件下处理人际关系的一个道德规范，要求国家以实现全体人民的富裕、幸福为建设的目的，尊重每个公民的正当权利和人格尊严，维护其不受侵犯。同时，对有特殊困难的群体和个人，还应给予特别的扶助、关心和照顾，使每个公民在社会上以同等的地位和均等的机会，参与社会生活和国家建设，共享社会物质文化的成果。失地农民是社会弱势群体的典型代表，对这一部分人更应该给予最大的社会保障，农民稳则农村稳，农村稳则天下安，实现了农民的小康才会有全国人民的小康，才有现代化的真正实现。3.解决失地农民保障题目是构建社会主义和谐社会的必然要求。给予失地农民充足的社会保障，有利于保证其基本生活的需要，维护社会稳定。为失地农民提供再创业的机会，有利于进步广大失地农民的积极性，挖掘自身潜力，为社会财富增加和经济发展作出贡献。只有失地农民切实得到实惠，矛盾才能得到解决，社会秩序才能安定，才能实现干群关系的***，从而为经济发展创造良好的社会环境。此外，农民失地的一个重要原因是城市化的不断推进占用了大量耕地，因此，解决好失地农民的保障题目有利于失地农民的二次创业，为转化为城市居民提供了机会，从长远来看有利于一二三产业的协调发展，从而实现城乡的统筹发展。二、当前失地农民面临主要问题及原因分析土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取收益、维持生存最基本的保障,是农民的命根子,是“三农”问题的核心。目前,我国失地农民群体已经达到4500万人左右,而且有逐年上升的趋势。由于农村尚未建立完备的社会保障体系,目前,土地还是广大农民的基本生产生活保障,农民一旦土地被征占,就意味着失去了基本生存的保障和生存底线,就会成为有路可走无地生存的“三无”(种田无地、上班无岗、低保无份)游民,长此下去这一弱势群体就有可能变成社会性的破坏群体,构成潜在的巨大社会危险。笔者调查的是河北省唐山市玉田县失地农民的现状，唐山市玉田县位于河北省东北部，唐山市最西端，北枕燕山余脉，南睦渤海之滨。地处京、津、唐、秦腹地，地理位置得天独厚，县境总面积1165平方公里，辖20个乡镇、750个行政村，总人口64.2万人，人均耕地4亩。为了促进玉田县经济发展，玉田县政府最近几年着力引进外资，不断吸引外来企业落户玉田县。随之带来的是耕地面积的减少，截止到2009年全县共减少耕地19万亩，失地农民超过6万人。（一）失地农民就业前景令人堪忧。1.失地人口老龄化，老年人除了务农外别无其他就业选择玉田县目前老龄化情况比较明显，据调查，在一个村子中60岁以上的老人占17%，另一个被调查村中总人口为1739人，竟然有348名超过65岁的老人，占人口总数的20%。可见，玉田县人口老龄化程度是相当高的。2.失地人口文化水平普遍偏低，就业门路狭窄。根据调查显示我县失地农民中初中及其以下文化水平的人数占总数的70%，技术缺乏或无技术专长的占78.2%。[7]该县农民文化素质普片偏低，又不懂技术，很难找到除了干体力活、务农以外的工作。（二）失地农民征地补偿不合理在玉田镇曹庄村耕地大部分以被占用，几乎没有人再从事农业生产，调查表明，征地补偿费实行“村有镇管”，支配权在村委会手中，乡镇政府有监督权。农民土地被征用的所得补偿是口粮补助金、养老金、村集体通过投资于“旧村改造”返还一部分土地补偿金。1.口粮补助金普遍偏低被调查的三个村，凡本村村民都可得到口粮补助金，见表3。最高的村每人400元亩/年亩/年/人），最低的每人230元/亩/年，平均18元/亩/年。由村集体发放，按年支付，支付期限为30年。资金来源于土地征地补偿，即“卖地钱”。失地农民所得的口粮补助金低于农民从土地中的种粮收入2238元/亩/年。（征地前玉田镇人均耕地4亩）表1各村失地农民所得口粮补助金情况村编号口粮补助金（亩/年/人）备注1240元2006年取消口粮补助金24袋面，50斤米（折230元）村里给每人7项补贴（水电等总共计600元/年）3400元无2.养老金只够维持城市生活的最低标准。被调查各村在土地征用后，都会给老人发放养老金，见表4发放标准为30元/月—350元/月不等。平均为173元/月。唐山市城镇居民最低生活保障标准为每人每月160元，也就是说是去土地后，老人所得养老金可以在城市维持最低限度的生活。表2各村失地农村所得养老金及享受养老金的条件村编号养老金（元/月/人）享受养老金条件备注1250男60岁，女55岁以上2009年老人的养老金增至300元/月2按年龄分290,320,350,400四个档55岁以上50—55岁没收入的老人补助100元/月3按年龄分130,150,170三个档男60岁以上，女55岁以上无3.旧村改造导致失地农民住房成本大大增加。“旧村改造”是玉田镇将失地农民安置与城市建设相结合的一项措施。原则是在村落原址附近，按照统一规划，拆迁农民原自建房屋建设新型居民区。玉田镇几乎所有被征地的村都进行了“旧村改造”在黄药铺村无论是否村民凭房产证和土地证，即可以430元/平米，购买一套楼房，而曹庄则是按宅基地面积1:1置换住房建筑面积，但每套楼房要交取暖费和煤气开户费1万元。村民们都反应住房条件大不如以前，改造后村民的住房面积变小了。各村旧村改造情况见表5。表3失地各村旧村改造情况村编号旧村改造备注1尚未进行无2凭房产证即可购430元/平米无3按宅基地面积1：1置换楼房建筑面积交取暖费和煤气开户费1万元（三）玉田镇失地农民安置模式问题重重当前失地农民安置模式以货币安置为主，留地安置和招工安置为辅，尚未建立完善的社会保障体系，几种安置模式还在一定程度上存在许多问题。1.货币安置为主，补偿数额不高据统计，玉田镇各类征地给村里的补偿费用平均每亩15164元，安置补助费每人2377元，经村集体留存，实际到达农民手中的土地补偿费平均每亩12000元，安置补助费平均每人1987元，青苗补偿费用平均每亩498元，农户家庭得到的所有土地征用费用总额人均12128元。对于只依靠土地为生活的失地农民，这些补偿费只能暂时解决近期的生活问题。2.留地安置，招工安置为辅，实际问题没有解决留地安置是指在被征用的土地中按一定比例（10%左右）返还给被征地村合作经济组织，并免缴有关规费用于发展二三产业农村集体经济组织可用这部分土地建造标准厂房出租获得高额租金收入，也可用留置的土地为村民建设安置房使村民能安居乐业，黄姚铺村将留置的土地进行出租，从形式上看，失地农民可以得到补偿，但受资金技术的限制，一旦集体经营的出租得不到很好的发展，农民的基本生活就没了保障。有的村占地企业对本村农民进行了招工安置，但是由于招工条件的限制，初中以下学历的不可以参加招工，事实上还是让一些文化水平低的村民难以解决就业问题。3.参加社保人员比例低全镇3000名失地农民参加城镇职工养老