关于我国行政信息公开范围的研究

1摘要行政信息公开范围的规定是行政信息公开立法最核心的问题，决定着信息公开的程度。伴随着民主政治的发达和知情权保护的兴起，信息公开从无到有，范围逐步扩大。行政信息公开范围的确立符合知情权保障理论、权利的合理限制理论和隐私权保护理论。世界主要国家的信息公开立法都着重规定了信息公开的范围，并遵循公开为主，不公开为例外的原则、利益衡量原则、可分割性原则、控制自由裁量权原则和维护人格尊严原则。目前，我国调整信息公开和保密关系中存在的障碍有：政府官员与人民群众信息公开的意识比较淡薄，导致信息公开范围较窄；立法模式滞后，总体上属于政府权力型公开模式，信息公开条例和地方性法规规章法律位阶较低，尚无全国统一的信息公开法律；现有政府信息公开的范围较窄，界定公开与保密的标准不合理，调整保密关系的法律发达；与信息公开范围有关的制度不够协调。因此，改变我国信息公开范围规定的现状，正确处理信息公开与保密之间的关系，就必须注重行政信息公开价值理念的培育和塑造；坚持以公开为原则，不公开为例外的立法原则，制定全国统一的信息公开法；拓宽信息公开范围，科学确定公开与例外的界限，使公开与保密保持必要的均衡；改革行政信息公开相关制度，修改《保密法》、《档案法》等相关法律，建立内部协调一致的法律体系。关键词：行政信息公开；公开范围；利益均衡2IAbstractThescopeoftheadministrativeinformationpublicityisthecoreofthepubilicitylegislationandhasgreatimportanceoftheextentofthepubilicity.Withtheimprovementofthedemocretedpoliticsandthetherighttoknowthetruth,thescopeoftheadministrativeinformationpublicityhasbeengraduallyenlarged.Thescopeoftheadministrativeinformationpublicityisinaccordencewiththetheoryoftheprotectionoftherighttoknow,thetheoryoftheratioanallimitationofrightandtheprotectionthoeryoftherighttoprivacy.Todefinethescopeofpublicizinggovernmentinformationmustfollowtheprinciplesas:takingthedoctrineofpublicityasprincipleandtheprivacyasexception,scalingbenefit,informationpartitionability,controllingrightofdiscretionanddefendingdignityofhumanpersonality.Thereareobstaclesbetweenthesecretsecurityandtheinformationpublicity,suchas:weakinformationopenideawithingovernmentandpeoplehamperthedevelopmentofpublicitysystem;legislationmodellagoutandinformationpublicitystillusethestyleofgovernmentrightopen;lawsrelatedtoadjustsecretsecuritydevelopedbutcommonstatelawaboutinformationpublicityabsent,onlylocallawsundertheformer;thecurrentscopeofgovernmentinformationpublicityisun-wide,andthecriteriadefiningpublicityandsecretisunreasonable;relatedsystemsaboutinformationpublicityareunharmonious.Inordertotimelyregulatethelawandproperlyhandletherelationbetweenfreedomofinformation,thefollowingaspectsshallbedrawnattentionto:peoplemustchangethetraditionalideaandestablishstronginformationpublicityidea;adhereingtotheprincipleofpublicationasruleaswellasprivacyasexception;buildingupcommonstatelawofinformationpublicity;specifyingthelimitbetweenpublicityandprivacyinascientificwayandbalancetheirnecessaryrelationship;establishingalegalsystemtoreachunanimitywithininternalconsultation,inthecourseofamendingtherelatedlawssuchasPRIVACYACT,ARCHIVESACT,etc.Keywords:AdministrativeInformationPublicity;ScopeofPublicizingInformation;BalanceoftheBenefits3目录第1章行政信息公开范围的基本理论1.1行政信息公开范围的概念1.2国内外行政信息公开范围发展的历程1.3行政信息公开范围的相关理论1.4确立行政信息公开范围的原则第2章行政信息公开范围的比较研究2.1主要国家和地区关于信息公开范围的规定2.2我国关于信息公开范围的规定2.3行政信息公开范围比较分析第3章我国行政信息公开范围的现状分析3.1行政信息公开观念落后3.2行政信息公开立法滞后3.3行政信息公开范围狭窄3.4行政信息公开相关制度不协调第4章完善我国行政信息公开范围的对策4.1培育行政信息公开价值理念4.2统一行政信息公开立法，将其纳入宪法4.3拓宽行政信息公开范围4.4完善行政信息公开相关制度4绪论1.1选题背景与意义1.1.1选题背景行政信息公开范围是行政信息公开制度的核心问题。它决定了知情权的实现程度，决定了政府的透明度和民主参与程度，直接反映出一个国家的民主宪政水平。随着民主宪政理念的发展和公民参政意识的增强，行政信息公开成为席卷全球的潮流，各国纷纷制定信息公开法案，在法律规范中将信息公开范围规定得很详细。在国际大潮流及国内法治行政目标的推动下，我国信息公开地方立法发展迅速，但由于没有形成全国统一的信息公开法，信息公开的范围缺乏明确的标准，且其他相关法律法规如《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国档案法》的部分规定奉行保密的思想，导致一些本应公开的政府信息处于不公开的状态。近年来一些公共事件如非典的爆发也揭示了某些政府部门封锁信息的严重危害，因此我国信息公开的范围亟待明确地界定。值得高兴的是，2007年1月17日国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》获得通过，现已向全社会公布，将从2008年5月1日起正式实施。《政府信息公开条例》里专门规定了信息公开范围这一核心问题，但条例的实施效果还有待实践检验。1.1.2选题意义我国虽然制定了《政府信息公开条例》，但尚未建立统一规范的政府信息公开法。行政信息公开范围是行政信息公开法律制度中的重要内容。长期以来行政法学者多从行政信息公开制度角度进行研究，较少涉及行政信息公开范围领域，因此信息公开范围的研究就具有重要的理论和实践意义。首先，从理论角度系统分析信息公开范围确立的基础及其对信息公开制度的重要价值，有助于在全社会，尤其是在行政机关及其工作人员中树立尊重和保障公民知情权的观念。第二，将信息公开范围的基本理论运用到信息公开立法与实践中，关注当代中国行政信息公开法律制度中信息公开与不公开的范围具体构建与实际运行，有助于推进行政法治进程，构建公开透明行政体制。第三，适当的信息公开范围，对于健全民主政治，监督行政权的行使，防止权力腐败有着重大意义。行政信息公开制度的实现是一个长期渐进、积累深化的过程，需要各界共同努力，而信息公开的范围则是整个制度里最核心的部分。信息公开范围的大小反映着一个国家民主法制发展水平的现状，直接关系到行政相对人权利的大小以及能否有效实现参与行政程序的问题。各国实践证明，建立和推进政府信息公开立法，最大的难点就是如何合理地确定公开与不公开的界限或者范围，在实现政府信息最大限度公开的前提下，保障国家安全、个人隐私和商业秘密等其他合法权益不因信息公开而受到损5害。我国对行政信息公开范围的理论研究还不够，许多问题都需要在理论上作更加深入的研究。因此要实现真正意义上的行政信息公开，就必须重视信息公开的范围研究。在过去长期的行政管理实践中，我们往往形成一种思维定势，即“公开”和“保密”是绝对对立的双方。行政信息公开的范围过窄，保密范围过大。受错误的保密观念桎梏，政府机关、政府工作被神秘化，红头文件和内部规定层出不穷，政府垄断信息，阻隔信息流通，普通公民不仅不能正常使用政府信息，从中获取正当利益，而且往往成为政府信息的牺牲品，造成一部分公民和政府的对立不满情绪，影响社会的安定。2003年“非典”引发了社会对政府信息公开问题的普遍关注，彻底暴露了我国政府及其有关官员长期以来形成的封锁消息的思维定式和习惯作法，也使我国信息公开制度的缺漏凸显出来。为保障公民知情权，行政信息公开范围亟待扩大。1.2选题研究现状随着我国行政法治的不断发展，政务公开、政府上网工程的推进，政府信息公开逐渐成为公法领域的研究热点，学者们通过比较分析国内外的信息公开制度，对我国信息公开制度建设提出构想，有大量的研究成果。但对行政信息公开范围领域则较少有独立的学术研究，成果不多。我国行政法学者关于信息公开范围的研究成果主要有：王名扬先生在《美国行政法》一书中认为美国的行政公开立法比其他西方国家更为完备，公开是限制行政的一种手段，《情报自由法》确立了公为原则，不公开为例外的基本原则，强调利益的平衡，贯彻了保密与公开均衡思想。张明杰的《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》一书里第六章专门探讨了政府信息公开的范围，从公开的信息、例外信息和排除信息与特别例外信息三个层次进行研究，认为对获得政府信息权的限制涉及到合法性、合目的性、合理性原则，例外信息主要包括公共利益例外、行政特权例外、私人利益例外三方面。刘恒等的《政府信息公开制度》一书第三章列举了国内外政府信息公开内容的规定，对我国政府信息公开内容提出立法建议。冯国基的《面向WTO的中国行政：行政资讯公开法律制度研究》中第六章专门分析了行政资讯公开适用例外的范围、适用例外的相对性和中国行政资讯公开的适用例外。论文方面严真学者在《美国政府信息公开范围的分析与启示》一文中分析了美国政府信息开范围，认为美国行政公开制度对公开的范围有科学合理的界定，对行政机关享有的信息公开权的行使也有规范的操作指引，为我国相关制度的创构提供了有益的启示。汪全胜学者在《论政府信息的保密范围》和《政府信息公开的范围探讨》两篇论文里详细探讨了政府信息的公开范围和保密范围，认为我国政府信息公开范围应采取概括式规定、肯定性列举规定和否定性列举规定相结合的立法方式。在我国当前的政府信息立法中，需要合理界定国家秘密的范围，在政府信息公开与保密之间寻找平衡点。傅红东学者在《论确立行政公开范围的标准》中认为确立行政公开范围的标准有外部行政行为标准