党政领导干部经济责任审计存在的问题及对策

党政领导干部经济责任审计存在的问题及对策提要：党政领导干部经济责任审计是一种较高层次的审计监督。目前，党政领导干部经济责任审计过程中还存在着审计风险难以控制、审计评价不够规范、效益性审计重视程度不够、审计质量不高、成果转化滞后诸多难点。希望通过对新时期条件下党政领导干部经济责任审计过程中存在的诸多难点的研究，使审计成果得以运用，为客观公正地评价党政领导干部的工作业绩和正确使用干部提供重要依据，维护我国社会主义市场经济秩序，增强领导干部遵守国家财经法纪观念，提高整个党政干部队伍廉洁自律、认真履行职责，强化党政领导干部经济责任意识，促进经济健康有序的发展。为了适应社会主义市场经济的需要，加强党风廉政建设，在干部管理机制中引入审计监督制度，逐渐成为对领导干部的权力实施有效监督、制约的新途径和新方法。由于党政领导干部岗位不同，职责各异，对其进行经济责任审计，既不同于对政府部门的常规财政、财务收支审计，又不同于经济责任相对比较确定的企业厂长的经济责任审计，也不同于配合政法部门查处违法违纪的专案审计。我们结合在审计实践过程中的经验教训,就党政领导干部经济责任审计中的难点与对策谈几点粗浅的看法。一、党政领导干部经济责任审计的概念党政领导干部经济责任审计是指对行政事业单位党政领导干部任职期间财政财务收支、资产、负债、损益情况的真实性、合法性、—1—效益性，以及有关经济活动应当负有的责任所进行的鉴证和评价行为。党政领导干部经济责任审计的概念，明确了审计的对象主要是行政事业单位党政领导干部，并对审计的内容和评价方向做出了规定。二、党政领导干部经济责任审计存在的问题改革开放以来，我国国民经济迅速发展，人民生活有了较大改善，综合国力明显增强。但是，在加强领导干部管理，促进干部队伍廉政勤政建设方面还存在许多突出问题。为提高领导干部领导水平和执法水平，增强拒腐防变能力和抵御风险能力，从机制和源头治理腐败、加强主动监督、积极推进依法行政，我国自上世纪九十年代就开展了对领导干部的经济责任审计工作。几年来，经济责任审计对加强领导干部监督，维护财经法纪，促使领导干部不断提高管理水平和遵纪守法意识以及自我约束能力，推动党风和廉政建设，促进社会主义市场经济的发展等方面，发挥了积极作用。但从具体审计工作的实践来看，目前还存在着一些难点和问题，亟须进一步研究和解决。（一）经济责任审计的风险难以控制经济责任审计风险是指由于审计人员本身的失误或其他客观原因，导致经济责任审计结论不实，对被审责任人任期内的经济责任作出不恰当评价的风险。经济责任审计风险主要来源于以下几点：1．经济责任审计时间上的不确定性与审计要求时间紧、任务重和审计力量不足之间的矛盾，增加了审计风险。县级以下党政领导干部调配使用的特点是集中调整多，一般集中在换届前后。经济责任审—2—计是审计机关以得到有关部门的授权为依据开展审计工作的，通常由纪检、组织部门临时决议，出具授权书，审计机关根据所受委托对党政领导干部进行经济责任审计。而领导干部从被组织人事部门确定调整到正式任职，时间一般都很短，因而出现组织部门集中交办、审计部门突击审计的特点。在审计过程中，审计组往往是仓促进点，并且是就事审计，没有时间对相关事项进行延伸审计，审计资源的严重不足与审计时间紧、任务重不对称，发现问题的几率相应降低，从而增加了审计风险。2．审计调查取证权不能得到有效落实，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，从而做出错误的判断，增加了审计风险。虽然《审计法》规定了审计机关或审计人员有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，但这种调查无论是调查的范围、还是调查的深度都是有局限性的。主要表现在：被审计单位不积极配合，提供的资料不真实或不全面，被调查单位无故拖延、推委搪塞，审计机关尚不具备对提供资料不真实或拒绝接受调查的单位和个人通过法律途径采取某些强制措施的权利；对于超出审计对象范围或超出审计管辖范围的相关单位欠缺调查的权力。如果审计人员在审计中仅仅局限于被审计单位已经基本趋于合法的会计资料，再加上调查取证权受到限制，就很难把问题查深查透，审计结果的客观公正就很难保证，这样就必然产生一定的审计风险。3．工作协调有难度，难以有效地发挥经济责任审计作用。为开展经济责任审计工作，各地都建立了由纪委、组织、人事、审计、监察—3—五部门参加的经济责任审计联席会议制度，在实施中也规定了各部门的具体工作。而在审计过程中，各部门除每年例行的联席会议外，尚未在工作中形成合力，难以发挥整体作战的优势，仅仅把经济责任审计看作是审计部门新增加的一项重要工作职能。对审计部门而言，领导干部经济责任审计不同于一般的审计项目，有其特殊性：一是审计机关在工作计划安排上处于被动地位，随机性强；二是离任后审计多，审计成效差。一方面被审计单位干部群众和离任干部配合审计主动性不高，另一方面干部已经调离，审计成了“马后炮”，发挥不了应有的监督作用。所有这些问题均不是审计部门能单独解决的，必须是各有关部门相互配合，发挥各自优势，在工作中增强协调性，才能促进经济责任审计工作有条不紊地开展。4．审计独立性不够，造成审计风险。从审计体制上看，地方审计机关接受双重领导，行政经费受财政部门的制约，实施审计监督需要政府部门的配合，审计人员在执行审查、进行判断与评价时容易受到其它因素的干扰，这在一定程度上损害了审计的独立性。5．经济责任界定难度较大形成审计风险。经济责任的界定包括原任责任与现任责任、主要责任与次要责任、个人责任与集体责任、直接责任与间接责任、短期责任与长期责任等内容。有时领导干部本人并无违纪违规行为，即使任期内单位财务管理方面存在严重问题，常常也无从界定其应承担的责任。有时被审单位违反财经纪律，在某些环节上既有离任者的个人行为，又有领导班子的集体行为。有时也常遇到推卸责任、很难界定个人所起作用的大小，致使责任难以区分—4—等情况。另外，由于决策失误、管理不当，即使造成重大的经济损失，但迫究何种行政责任也无明确金额标准界定。这样，由于责任难以界定而产生的审计风险，往往就很难避免。6.审计人员的自身素质与经济责任审计的要求还不相适应，任期经济责任审计政策性强，要求审计人员除具备基本的查帐技能外，还应有较高的政策水平和综合分析能力。而目前许多审计人员业务水平高，但缺乏法制政策理论的学习和综合分析能力的培养，把握不准经济责任审计的方向和重点，容易导致审计查证的结果与事实不符，从而带来审计风险。（二）经济责任审计质量不高根据中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》要求，领导干部离任审计要在离任前完成。就目前的情况来说，经济责任审计绝大多数是领导干部调离岗位或转任升任后才进行审计，给离任审计工作带来了不便和困难，直接影响审计工作的质量。主要表现在：其一，审计对象联系不便，被审计单位不积极配合。经济责任审计从目前人事制度看往往是事后审计，被审计的领导干部虽然愿意积极配合，但已经离任多有不便之处。而新任领导普遍存在避嫌心理。前任离任审计与己关系不大，多采取事不关己，高高挂起的态度，能避就避，能不发表意见就不发表意见，给审计部门的正常工作带来一定困难，直接影响审计工作质量、审计效率；其二，审计意见和审计建议难以落实。前任领导干部已经调离原单位，与原单位已经没有了经济联系，如果进行处理，只能对—5—原单位进行处理，无法调动继任者的积极性，采取的措施也不会得力，因而查出的问题大多数拖而不决，不了了之。任期经济责任审计的效果难以充分发挥，领导干部除了违法问题外一些违规违纪问题难于追究，起不了监督领导干部廉政勤政的效果。有时组织部门因顾虑到领导干部已经调离，再要去重新处理，难度较大，往往对审计部门查出的问题采取不置可否的态度，主张大事化小，小事化无，致使领导干部任期经济责任审计走过场，审与不审一个样，难以追究当事人的责任。影响经济责任审计评价质量的主要因素主要有：一是经济责任审计内容和方法不够完备。表现在审计内容上等同于财政财务收支审计，审计的重点仍在于通过对被审单位的财务收支和内部控制方面的审查，提示被审单位的违纪违规问题及内控制度情况，没有围绕领导干部经济责任来确定审计的内容和重点，没有通过对被审计者所在单位的财务收支、资金管理、内控制度的审查和鉴定，归纳、提炼、上升到被审计者的组织领导能力、管理决策水平，以及勤政廉政情况及应承担的经济责任等来进行评价。在审计的方法上，仍沿用甚至拘泥于财政财务审计的传统方法，偏重帐面的、内部的查证，结合运用听取被审计者的述职介绍、个别调查、开座谈会及运用分析、归纳的方法不够。二是缺乏具体可操作的经济责任评价标准。当前省、市、县出台的有关领导干部经济责任审计办法中，均未对领导干部经济责任评价作出明确具体的可操作的规范，虽两个《规定》明确要分清主管责任和直接责任，但也未建立规范完善的评价体系。三是经济责—6—任关系比较复杂。在界定被审计者的经济责任时，有直接责任与间接责任、主要责任与次要责任、前任责任与后任责任、本级责任与下级责任、主观原因造成和客观原因造成及改革中的失误与故意违反财经纪律之分。党政领导干部经济责任划分不清，势必影响审计质量。（三）效益性审计重视程度不够党政领导干部经济责任审计是一种较高层次的审计监督，既是被审计单位财政收支审计的人格化，又是对该单位财政性资金使用效率、完成任务和目标的效益、资源使用和配置的合理性、有效性进行全面审计，效益性审计的着力点是如何改进被审计单位的经营管理，提高资金使用效率。目前，党政领导干部经济责任审计还局限于单位的财政财务收支及违犯财经法规责任方面的审计，效益性审计还没有成为党政领导干部离任经济责任审计的主题。审计署在审计工作发展规划中明确要求，把“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”作为今后五年审计工作的三项主要任务之一；同时在审计的组织方式上，坚持“财政财务收支的真实合法与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取用5年的时间，实现投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”的目标，为我们开展和加强党政领导干部经济责任审计中的效益审计作出了规划，使效益性审计不仅需要，而且成为摆在我们面前的一项极为重要的历史性任务。开展效益性审计的直接目的是提高被审计单位使用财政性资金的经济效益，发挥财政资金在经济建设中的作用。在党政领导干部任—7—期经济责任审计中，应不断提高效益性审计的比重，因为它更能反映出领导干部的管理能力和决策水平，从而更好的为组织部门任用、提拔干部提供了一个尺码。但党政领导干部经济责任审计中的效益审计毕竟不同于一般意义上的经济效益审计，它是一项十分复杂的系统性工程，并具有其自身的特殊性。(四)经济责任审计评价不规范经济责任审计是对被审计对象所在单位财政财务收支情况的审计监督，它不同于一般的常规审计，而是从“审事”入手,对领导干部本人任期内的经济责任作出客观评价,达到“评人”目的的一种特殊性审计。但由于现行的各种审计规范只适用于对事、对单位的审计，与对“人”的经济责任审计不相适应，现在的经济责任审计仍停留在对单位的财政财务收支审计上，审计评价仍沿用对单位财政财务收支真实、合法、效益进行评价，与领导干部本人缺乏联系，难以分清领导干部所应负的经济责任，审计结果报告难以达到党委、政府的要求，更无从得以利用。目前，经济责任审计评价存在的问题主要有：一是尚未建立一套完善的经济责任审计评价依据。经济责任审计中，如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行评价，一直困扰着审计人员，特别是对于财政、财务收支的真实、合法以及内控制度的健全、有效的评价对象，缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，审计人员难以操作。二是审计评价的范围难以界定。经济活动中很多内容是普遍联系的，因而在对领导干部任期经济责任评价时很难区分哪些是—8—直接责任，哪些是间接责任，哪些是主要责任，哪些是次要责任。三是前后任的经济责任难以区分。经济责任审计工作刚刚起步，有些领导干部接任时未对前任进行审计，不区分前后任的责任则难以评价现任的责任，而前任工作已时过境迁，难以评价。