人大财政监督与政府审计监督对接应用初探

人大财政监督与政府审计监督对接应用初探摘要审查监督公共财政预算及其执行情况，既是宪法、地方组织法和预算法赋予地方各级人大及其常委会的重要职责，也是审计法赋予地方各级审计机关的重要任务。为进一步提高财政监督实效，推进政府加强对财政资金的规范管理，有效实现两种监督资源的整合，加强两种监督模式的对接和应用，从而形成财政监督的综合效益，是当今公共财政监督制度化建设的一个重要方面。关键词公共财政监督模式人大财政监督政府审计监督一、人大财政监督与政府审计监督1.人大财政监督的含义及其特征。人大财政监督是人大及其常委会监督职权的重要内容，也是最高层次、具有强制力和权威性的国家财政监督。具体来说，就是由各级人大对本级政府总预算的执行、审查批准本级决算和本级预算的调整方案等实施监督。人大及其常委会的财政监督具有自身的特征：一是至上性。各级人大及其常委会的监督与同级其他国家机关、社会组织的监督相比较，是最高层次、最具权威的监督，具有强制性和约束力。同级政府审计机关对财政的审计监督，也属于同级人大及其常委会财政监督的范围。二是法定性。地方人大及其常委会审批预算与监督预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过人大及其常委会审查批准的预算和部分调整的方案必须认真执行，不经过法定程序，不得擅自变更，否则，就是违反法律。三是规范性。人大审批监督预算需严格按照法定的程序，比如人大财经工委要召开全体会议对预算案进行初审，并写出审查结果的报告，该报告经过多数委员同意后，提请人民代表大会主席团审议通过，而后印发全体代表，一个环节也少不得。同时，人大审批监督预算是一种集体行使职权的行为，只有经过法定的民主程序形成决议，才具有使政府必须执行的约束力。2.政府审计监督的含义及其特征。政府审计监督是政府内部的自我监督机制，是保证财政预算健康运行的重要手段，在国家行政执法和行政监督中占有独特的地位，具体来说，就是由审计部门依法对行政机关在行政管理中发生的财政、财务收支活动独立开展审计监督，以及处置、处理审计违法行为。审计是审计机关依法独立调查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支，财务收支真实、合法和效益的行为。接受审计监督的财政收支，是指纳入预算管理的收入和支出，以及预算外资金的收入和支出。从审计机关对财政审计的特征看：一是独立性。宪法第一百零九条规定：“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。二是权威性。审计机关有权对政府各部门，包括财政部门进行审计，对需要查阅审核的文件、记录、资料、账目、报表等，被审计者必须提供有关材料，不得拒绝、刁难。否则，审计机关有权给予制裁。三是统一性。审计机关对财政审计，主要是以有关法律、法规和国家颁布的政策、法令、规章制度为依据。二、人大财政监督与政府审计监督对接应用的现状1.发挥人大和审计机关的合力效应，深化财政预算监督工作。目前两种监督模式的对接基本做法是，根据群众反映强烈或社会关注的问题要求，年初，人大常委会与审计机关沟通，提出专项审计要求，将这些问题和要求纳入审计机关年度审计工作计划。同时，审计机关在确定每年审计重点时征求人大常委会财经工委意见，财经工委听取审计机关关于本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，积极支持审计机关开展同级审计。审计机关在制定本级预算执行和其他财政收支情况的审计方案时，充分征求财经工委的意见，把人大监督的重点作为审计监督的主要内容，如：预算收支平衡、预算支出安排、预算超收收入安排、部门预算执行、以及上级财政补助资金使用等情况。从方案的制订，审计力量的组织到现场审计，都事先与人大财经工委进行沟通，增强审计监督的针对性，为人大财政监督预决算提供依据。上述这些做法，改变了过去审计仅延续财务收支审计的路子。如：对财政部门自身的违规问题，以往仅停留在合规性审计上；对本级预算执行的审计报告，以往对于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，涉及效益审计的内容不多，缺少具有可操作性的意见和建议，对人大加强预算审查的解读作用不大，导致人大财政监督流于形式。现在，通过人大提前介入，提出要求，促使审计报告充分体现科学发展观和“民本审计观”的宗旨，进一步满足人大对预算执行监督的要求，由此也为提高政府预决算报告的公开性和透明度起到了积极的促进作用。2.体现“客观、系统、公开”原则，全面实现两种监督模式的对接。首先，审计机关在财政审计前主动向人大汇报审计工作计划，听取人大对财政审计工作的具体要求，并将人大所关心的重大事项，作为审计的重点加以关注。审计查出的问题和情况全面客观地反映到审计工作报告之中，使审计工作的内容既“实”又“全”，便于人大对财政进行监督。其次，加强预算监督审查的有效性。审查工作方式从“就事论事”向“全面”转变，增强监督的系统性和时效性，增加对政府的预算外资金和政府举债资金的审计力度，全面反映政府的综合预算情况。加大对部门预算编制的完整性、真实性、结构性、合规性、合理性的监督力度。审计机关由事后审计向事中、事前审计拓展，把审计监督的关口前移，从部门预算的编制到部门预算执行进行全程跟踪。在此基础上，进而将人大监督同审计监督有机结合，通过审计提供的审计报告，形成监督合力，提高监督效果。再次，建立健全相互协作的工作机制。为了深入了解财政审计情况，人大在审计机关进行审计时同时介入，旁听审计工作会议，运用审计成果。同时，对预、决算草案预审时，邀请审计机关参加，加大对预、决算的审查监督力度，提高审议质量，并把审计结果作为预算审查的重要依据。人大对上一年度同级政府预算执行情况和决算草案进行审查监督时，结合审计报告及时了解、掌握了上一年预算执行及其他财政收支情况，使人大预算审查监督既能有的放矢。另外，人大结合预算执行实际情况开展执法检查，支持、督促政府及相关部门严格依法履职，加大审计对有关问题的审查力度，不断完善审查程序，逐步实现实质性审查。3.完善监督信息资料共享制度，通过健全审计报告工作制度规范信息交流。审计机关将日常工作中掌握经济生活和预算执行中的情况及时向人大反映，人大也加强平时主动收集、归纳、整理审计机关提供的信息，为人大分析和研究一些深层次问题提供依据，同时将平时了解掌握的有关信息反馈给审计机关，保持监督信息交流渠道的畅通，为审查部门预算情况，更好地依法行政提供帮助。定期传递资料，使双方的调研成果、情况报告、通报及相关资料能及时传递，保持双方相互沟通和交流，加强工作联系，充分利用各自的人力资源和物质条件，尽量在工作内容和时间安排上协调同步，实现监督工作的有机融合和双赢。一方面，审计借助人大监督力量有效遏制各种违法违纪问题的发生，确保预算得以严格执行；另一方面，人大借助审计力量为专项执法检查工作提供专业技术和方法上的支持，使人大财政监督和检查工作更加扎实有效。三、存在的问题和对策1.人大财政监督和政府审计监督对接过程中存在的问题和难点。人大预算审查监督需要审计监督手段的配合，政府审计监督也离不开人大预算审查监督的支持。有效实施两者的整合，增强监督的合力和成效，让权力真正在阳光下运行，是建立健全决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力结构和运行机制的需要，充分体现人民当家做主、发展社会主义民主政治的迫切要求。但是，人大财政监督和政府审计监督，前者属于外部监督控制，后者属于内部监督控制，分别服从于两个不同的控制组织。从人大的监督角度看，日常监督主要由财经工作委员会承担。由于常设机构人员少，对口联系部门多，无论在时间还是人力上，都很难保证对预算草案进行全面深入的跟踪监督。而审计机关的行政监督，根据法律规定，由同级政府和上级审计机关实施。这种监督虽然是对人大监督的一种补充，但不是直接向权力机关负责。这种平行或从属于政府内设的监督机构在执行具体审计监督时极易受到行政干预，在一定程度上制约了审计机关对预算审查监督作用的有效发挥，弱化了预算审查监督的力量和实效。2.对策分析研究。要完善预算审查监督体系，更好地实现人大财政监督和政府审计监督的有效对接，必须依靠强有力的制度和措施来保障。首先，要切实发挥制度对两种监督模式对接的规范和保障作用。对预算审查监督的二者之间有效衔接的方式、程序等方面需要进一步作出明确规定，增强操作性，确保该项工作纳入规范化、法制化、制度化的轨道。其次，要加强人大对审计机关财政预算审计的指导，对审计的重点、方向、程序、处理、落实等方面提出要求，使之能体现在审计报告中，逐步提高监督实效性，准确判断和检验政府财政活动成果的真实性。再次，要健全人大机构设置和加强专业人员配备，促进监督执行主体的能力提升。由于预决算监督是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，而人大财经委承担的工作范围较宽，因此应当建立专门机构负责预决算的监督工作。对此，当前学术界主要有三种设计，笔者认为，较为理想并符合长远发展需要的一种设计是建立专门的人大预算监督机构——预算审查委员会。该机构应直接隶属于人大常委会，由经济、法律、财会方面的专家组成，作为人大的审计职能机构，实施具体的预决算监督。此举有利于把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，真正落实人大的财政监督权。人大财政监督与政府审计监督的对接应用，是两者在各自的工作实践中提出的新课题，需要我们从理论和实践上不断探索、不断总结，从而进一步提高财政监督实效，推进政府加强对财政资金的规范管理。参考文献[1]中华人民共和国预算法.及实施条例.[2]中华人民共和国审计法.及实施条例.[3]中华人民共和国地方组织法.[4]各级人民代表大会常务委员会监督法.