基于社区单元的公共配套研究

1基于社区单元的公共配套探讨——以宁波镇海区临江区控制性详细规划为例【关键词】社区单元公共配套设施控制性详细规划1.社区单元“社区”，根据《辞海》的解释，即指以一定地域为基础的社会群体。该概念源自西方工业革命之后，随着城市化的发展，农村人口大量向城市集中而出现的一种社会意识。经过一定时期的发展，西方国家的社区更多地成为居民参与社区管理的一种自治模式，体现了公众参与的精神。我国的城市社区从诞生之日起就是一种“行政—社区”模式，它是社会经济发展到一定阶段的必然要求，以街道办事处和居委会所辖区域为主要标志，是城市的细胞和基础，与社会各方面的关系最密切，是社会问题最敏感、最集中的地方，是21实际中国城市社会整合的主要载体和基础工程。2.社区公共配套设施的现实困境在城市社区已逐渐成为我们日常生活中基本单元载体的背景下，城市社区公共设施的规划配置自然成为城市社区建设的重要组成部分。然而现实中，由于行政管理结构、规划编制体系及社区发展理论方法上的差异与欠缺，导致当前的社区公共设施配套面临一定的困境。2.1居住区规划与社区规划有待良好衔接与统一长期以来，我国城市公共服务设施配套是在城市规划领域内，按照《城市居住区规划设计规范》（GB5018-93【2002年版】），在居住区规划的层面上进行的。其往往局限于单个项目，并更多地关注物质、空间层次上的表现形式。而社区规划则更多地运用社会调查、公众参与的方式，以街道或居委会等相对完整的行政区划为范围进行。由此产生了现有社区建设与居住区规划的脱节，普遍存在社区建设与居住区规划编制“两张皮”的现象，不利于规划的事实与管理。2.2市场负效应带来较大冲击随着经济体制转变，以开发商为代表的市场投资模式在城市建设中扮演了愈来愈重要的角色。而由于城市规划和房地产开发的利益出发点不同，在编制城市规划和进行房地产项目开发的过程中，各自考虑问题的侧重点也不同，不可避免地产生一些矛盾。比如，公共设施配套建设与投资主体不落实之间的矛盾、公益性公共设施建设与开发商利益之间的矛盾、公共设施配套的完善与建设标准的不确定性之间的矛盾等。2.3配套标准与需求相脱节除了上述困境之外，近年来快速提升的城市生活水平也对社区公共设施配套提出了新的要求。一方面，社区公共服务设施的内容与项目的设置不是固定不变的，它取决于居民的消费水平和消费结构、社区周围的公共服务设施的完善程度2以及人们社会生活组织的变化等因素。另一方面，现有指导公共设施配套的《城市居住区规划设计规范》是1994年开始实施的，部分内容仍有计划经济的烙印，已落后于当前的经济发展需要；而我国的社区发展始于20世纪90年代初，知道2000民政部提出“社区建设发展规划”的概念，相关方法理论尚处于初级阶段。因而，目前存在着社区公共设施配套标准与需求的脱节，缺少一个能适应现代城市发展、并可以被大多数城市参照的社区公共服务设施规划标准和操作蓝本。3.建立以社区单元为平台的公共设施配套体系综上所述，当前有必要建立一个以社区单元为平台的公共设施配套体系，以推进城市规划的实施管理效率和构建和谐社会。3.1开展基层公众参与式的社区建设以社区单元为平台，按照行政体系的社区划分为前提，在社区资源整合利用与共享的基础上，将设施配套与人口规模特征一一对应，使规划编制与行政管理无缝对接，从而开展基层公众参与式的社区建设。3.2建立完善相应的指标体系，侧重公益性设施国家建设部将居住区服务设施按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等八类。但社区公共设施规划不是要在社区内配置所有的服务设施，而是根据各种服务设施、在不同服务范围、根据相应的服务对象、按照效率最大化来确定，并应该向公益性设施、老年人口等弱势群体倾斜。3.3建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系将社区规划纳入城市规划体系中，建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系。在我国城市规划编制体系中，控制性详细规划是承上启下实现公共设施配套规划控制的关键层次。控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，进一步深化总体规划或分区规划的规划意图，为有效地控制用地和实施规划管理而编制的。因此在编制控制性详细规划时如能把社区规划纳入，则将为社区土地的综合开发和规划管理提供必要的依据，同时也为社区建设中各项配套设施的完善提供切实的保障。从而通过借助控制性详细规划这个平台，将社区规划融入城市规划的物质空间领域，以实现资源的合理分配与利用。4.实践启示——宁波镇海区临江片区控制性详细规划镇海临江片区位于宁波市镇海老城区西部，属于蛟川街道行政区划范围。现状用地以镇海经济开发区的工业用地和若干村镇建设用地为主，兼杂有一些新建和在建的安置小区。人口以常住的村民和外来务工人员为主要特征，共计2.8万左右，其中暂住人口约占70%以上。城市公共服务设施配套虽有布点，但基本上围绕新建的安置小区设置，在系统化和服务范围上存在较大差距。此外，该片区周边被城市生态绿带、高速公路与甬江多项因素等分隔，在宁波城市总体规划中被确定为一个相对独立的城市组团。总体而言，临江片区给人以强烈的丞相边缘区域的特征感受。3图1土地使用现状图图2现状人口分布图图3土地使用规划图4图4镇海—社区布局规划图图5镇海—社区类型规划图5图6控规单元划分示意图图7街道级公共设施分布图图8社区级公共设施分布图图9教育设施分布图4.1公共设施总体布局（见表1、表2、表3）综上所述，临江片区既是推进“村改居”建设、推进城市化的城市新兴增长地区，有事衔接工业开发与生活居住配套的示范性平台。对于这样一个地区，在开发建6设的过程中，如何在充分考虑人口结构特点的基础上，处理并解决好市场投资与公共服务设施配套的关系，注重公共服务设施配套的普适性与差异性区别，将是此次规划的重中之重。规划首先在《宁波市城市总体规划（20004-2020）》《宁波市镇海区分区规划（2004-2020）》《镇海区域社区布局规划》等上位规划的指引下，将社区行政范围（及居委会管辖范围）与规划控规单元进行完全对接，形成与阳光、金丰、临江、五里碑四个社区相对应的控制性管理单元，从而使人口规模在行政管理和规划编制上取得一致，并将公共设施分为街道和社区两个级别进行配置（即分别对应于街道和居委会两个行政管理层次），共包括教育、医疗卫生、文化体育、商贸服务、金融邮电、社区服务以及市政公用等七项措施。4.1.1街道级公共设施为整个街道社区居民服务的各类配套设施，以街道办事处、居家养老服务中心、派出所、社区卫生服务中心文化活动中心、超市、菜场、邮政所等街道级公共服务设施为主；服务半径800—1000米，服务人口规模约5万人。表1主要公共服务设施配置一览表（按配套类别）7表2街道级公共服务设施配置一览表（按街道分布）表3社区级公共服务设施配置一览表（按社区分布）4.1.2社区级公共设施为基层居民日常生活服务的各类配套设施，以社区商业网点、居家养老服务站、社区服务站、社区居委会、社区警务室、物业管理中心、文化活动站、社区卫生服务站、可再生资源回收站、幼儿园等社区级公共服务设施为主；服务半径300—500米，服务人口规模约0.5万—1万人左右。4.2差异化的公共设施设置8针对临江片区以打工人口为主体的年龄结构特征，未来可能迎来生育高峰及外来子女入学，规划特意强调了教育设施按照更为充裕和便利的要求进行规划布局。而对于像菜市场、社区公共活动中心、健身设施和居家养老服务中心等，规划亦根据原有的村民生活习惯和邻里氛围，按照基层社区进项相应的配置，从而实现“离图不离村”，留存原住民的生活烙印。另一方面，规划结合未来开发建设中村民安置、产业配套和商业开发等不同功能需求和相应的服务人口属性，结合基层社区层级进行差异性的公共设施配套。例如，以打工人群为主的社区将以公寓结合社区服务站、社区卫生服务站、社区警卫室等为一体的模式布局；村民安置为主的社区则考虑以沿街底层商铺的方式不拘公共服务设施，提供一定数量的社区服务岗位。并通过设置集中式的社区中心，涵盖文化健身、物业管理、居委会、养老服务等提供一站式的服务。最后，由于将谁去公共设施配套规划内容完全融入控制性详细规划之中，可以借控规对用地权属、开发时间与空间效益的梳理和设定，并通过强制性的法律，是公共设施尤其是公益性设施，避免依赖单纯规划而落在无法开发、难以使用或滞后建设的地块上，从而能够“按时按量”地与城市开发建设相配套，增加了规划实施和社区管理的可操作性。