论欧盟的农业环境保护政策

1论欧盟的农业环境保护政策摘要：欧盟是当今世界环境保护的领先者，其环境保护政策渗透到各个产业领域，农业环境保护是欧盟环境保护的一个重要领域。欧盟之所以强调其农业环境保护，是因为其认识到农业在环境保护中的重要性和环境因素在共同农业政策改革中的重要地位，也正因为如此，这一政策是在共同农业政策改革与环境政策的一体化过程中展开的，其政策的实施带来了一定的正面效果，但进一步深化还存在很多困难。本文主要从欧盟环境保护政策发展的历程、欧盟实施环境保护政策的原因、政策措施、政策效果四个方面来论述。关键词：欧盟农业环境保护政策一、欧盟环境保护政策发展的历程在欧洲，西欧作为最先工业化的地区最先尝到环境问题之苦，而它也是目前环境保护意识最强，环境保护措施最得力的地区。西欧联合后，环境保护问题的重要性不断加强，目前已成为欧盟政策的一个重要问题。在西欧联合之初，环境保护问题属于各成员国的内部事务，共同体在这一领域的介入很少，《罗马条约》中没有提到环境保护问题。直到1972年10月在巴黎召开的共同体九国首脑会议，才第一次提出欧共体共同的环境政策。1987年7月1日生效的《单一欧洲法令》在经济共同体条约中增加了环境保护内容，建立了欧盟环境保护政策的法律草础，法令包括以下环境目标:维持、保护和改善环境质量，保护人类健康，审慎和合理地利用自然资源。在1992年的《欧洲联盟条约》中，把环境领域的政策列为共同政策之一。1997年的《阿姆斯特丹条约》确认了欧盟对可持续发展的承诺，突出了环境保护在欧盟政策中的重要性。2000年3月，欧盟理事会制定了新世纪开篇的战略目标，即里斯本战略，其核心目标是强调经济社会环境和谐发展。在2001年的哥德堡峰会上，环境又成为与经济、社会维度井列的第三个维度。经过几十年的发展，“欧盟环境政策现已成为世界上先进的环境政策体系。2欧盟先后共颁布了300多项有关环境的法令，确保了环境政策的法律地位。”①欧盟成为世界环境保护领域的领先者与国际环境合作的积极推动者。二、欧盟实施农业环境保护政策的原因欧盟实施农业环境保护政策的原因，既考虑到农业政策中的环境因素，也考虑到环境政策中的农业因素，农业环境保护政策是这两者的有机结合。（一）共同农业政策对环境保护的重要影响首先，集约化的农业生产是欧盟环境问题产生的一个重要原因。二战结束后，在科技革命的推动下，西欧开始集约化的农业生产，在种植业生产中大量使用化肥、杀虫剂、除草剂；在养殖业上实行工厂化的生产模式，牲畜过分集中饲养、放牧；很多地区为提高经济效益，实行单一的种植模式；为扩大农业生产面积，大量的生态敏感地区被开发。这种集约化的农业生产方式对于解决战后西欧的粮食供给问题起了很大的作用，但同时对环境造成了很大的负面影明，化肥、杀虫剂、除草剂的残余以及牲畜的粪便对地表水、地下水造成了很大的污染，集约生产造成了土壤的损害，单一的种植模式与大量开发生态敏感地区使生物多样性受到破坏，同时也造成了水土流失。农业生产对环境的负面影响在各国都存在，荷兰的养猪业就是一个很好的例子，该国因集约化的畜牧业生产而面临巨大的“粪便危机”，一些地区像一个巨大的污水处理厂。因此，在新的情况下，要解决欧盟的环境问题，农业生产方式的改革是一个重要方面。其次，农业生产的维持在一定程度上是保护环境的必要条件。欧盟作为一个经济发达的地区，其农业生产用地的比例虽较少，但在1997年，农业生产用地也占到了15国国土面积的44%，达到1.37亿公顷，在如此广阔的土地上，人类活动对自然环境产生了复杂的影响，经过千百年农业生产活动，形成了半自然的动植物栖息地，大量的动植物生存依赖于人类的农业生产，人类活动在这些地区的生态平衡中起到重要作用。如果农民弃农离土，这些地区特别是生态脆弱地区的生态平衡将被打破，进而威胁到该地区动植物的生存乃至土壤、气候等环境要素的改变。因此，在一些具有长期农业生产历史的地区维持农业生产，对于保护当地环境具有重要意义。①肖主安：试论欧盟环境政策的发展国；欧洲；2002，(3)；3第三，欧盟执行国际环境协定离不开共同农业政策。在世界范围内，欧盟是环境保护领域的领先者，欧盟不仅积极地在其内部实行严格的环境标准，而目在世界范围内积极推动国际环境合作。为此，欧盟积极参与一些国际环境条约的制定与执行，如1971年《湿地公约》、1992年《生物多样性公约》、1992年联合国环发大会通过的《气候变化枢架公约》及落实这一公约的1997年的《京都议定书》等等。这些国际环境协定很多涉及到农业，如在《气候变化枢架公约》中，欧盟在承诺到2012年将温室气体的排放减少8%，而在农业生产中会排放大量的温室气体，包括使用氮肥后从土壤中排放的二氧化氮、从粪便处理中排放的甲烷和二氧化氮、从动物肠胃中食物的发酵中释放出的甲烷等，农业生产中释放出的甲烷占到欧盟总排放量的41%。因此，控制温室气体排放及执行国际环境协定离不开农业、离不开共同农业政策。（二）环境政策对共同农、IU政策的重要性。第一，利用环境壁垒来保护欧盟农业。欧盟农业生产是由千百万家庭小农场进行的，这种小规模的农业生产与美国、凯思斯集团国家的大农场生产相比，不具备竞争优势，如果让其自由竞争，欧盟将有大量的农场主破产离农，造成严重的社会问题和环境问题。因此，维持一定数量的农业生产者并保证其收入是欧盟一贯的目标。为实现这一目标，在共同农业政策诞生后，欧共体利用关税壁垒来保护其内部的农业生产者免受外国竞争，并利用出口补贴来输出其过剩的农产品，为此，欧共体与美国、凯思斯集团产生了很大的矛盾，乌拉圭回合谈判长期未能完成的主要症结之一就在于美欧之间在农产品问题上的矛盾。后来，经过双方的让步，最终达成了《农业协议》，WTO成立。《农业协议》要求降低关税、非关税措施关税化，这使得欧盟再也不能像以前那样利用旧的政策工具来保护其内部的生产者。在新的形势下，欧盟提出了新的农业保护措施—环境壁垒，欧盟利用其内部先进的环境保护技术和民众强烈的环境意识，制定了世界上最严格、适用面广的环境标准，所有输入欧盟的商品必须符合这些环境标准，否则不准输入，对于农产品也不例外。这种新的贸易壁垒在目前情况下较有效地保护了欧盟的农业免受外部的冲击。第二，利用环境保护来继续维持对农民的补贴。共同农业政策是在战后欧洲4面临严重的粮食问题的背景下形成的，解决粮食供应问题成为当时共同农业政策的迫切任务。为此，共同农业政策采取了对农民实行按产量、面积、牲畜头数进行补贴的政策。这些补贴成为欧盟内部农民收入的一个重要来源，“据经合组织的估计，1995年欧盟每个全日制的农业人员，平均得到的补贴高达21000美元。”②这些补贴属于《农业协议》所要削减的“黄箱”的范畴，同时补贴也造成了欧盟消费者的福利损失，因此，这种形式的补贴是不可持续的。而要维持一定数量的农业生产者并保证其收入，欧盟必须维持对农民的高额补贴。但如何使补贴不违反WTO的规定并得到欧盟内部消费者的认同是一个重要的问题。为了解决这一问题，欧盟利用环境保护提出了“多功能农业”的概念。欧盟认为，农业的产品小仅包括商品，而且还包括一些公共物品，如保护环境、维持生物多样性、良好的田园风光等，因此，农业应是多功能的。“正是因为农民在农业生产中提供了公共物品，他们应该得到政府的补偿，否则，公共物品将由于市场的失灵而供给不足。”③因此，农业所提供的公共物品不属于《农业协议》所管辖的可贸易的商品范畴，而应属于“非贸易关注”。这样，欧盟就可以以环境保护为借口，对属于“非贸易关注”的多功能农业实行补贴。第三，利用环境保护来树立民众对食品安全的信心。在长期集约化和商品化的生产中，欧盟的农业生产多次出现大规模的食品安全问题，其中的典型是疯牛病、口蹄疫等，这些食品安全问题严重地打击了消费者的信心，使得相关的农产品部门受到惨重的损失。为此，欧盟强调农业生产中的环境保护，对农产品的生产进行监控，以此来树立民众对食品安全的信心，防止类似大规模的食品安全问题的爆发。（三）欧盟共同农业政策与环境政策的一体化。正是由于共同农业政策与环境保护政策互为倚重，同时，环境政策与其他政策一体化是欧共体欧盟自1987年以来的一贯要求与1992年欧盟第五个环境行动计划的中心目标，因此欧盟在很多场合都强调将共同农业政策与环境政策一体化的重要性。欧盟第五个环境行动计划将农业作为五个优先领域之一。在1992年共同农业政策的改革中，农业委员会承诺将环境保护作为共同农业政策的一个有机组成部分。1999年1月，欧盟委员会发表了《朝向可持续发展的农业》的报告，进一步表示要保护环境、②张荐华：欧洲一体化与欧盟的经济社会政策；北京:商务印书馆，2001；③乐波：欧盟多功能农业探析；华中农业大学学报（社会科学版)，2006，(2)；5实现农业的可持续发展，在1999年2月公布的《议程2000》的共同农业政策改革中提出了“农业的欧洲模式”，这一模式的一个重要特点是农业生产符合环境保护标准、产品质量符合公众需要。2001年6月，欧盟委员会哥德堡会议上，将共同农业政策的改革进一步深入。2003年6月，农业委员会提出的改革建议—《可持续农业发展的远景》获得了欧盟同意。以上这些都表明了共同农业政策在环境政策中的重要地位与环境保护在共同农业政策改革中的突出位置。三、欧盟农业环境保护政策的具体实施欧盟农业环境保护政策在共同农业政策领域和环境保护政策领域共同展开。在共同农业政策领域，加强农业环境保护是共同农业政策的1992年、1999年和2003年的改革的一个重要方面；在环境保护政策领域，有关农业生产过程中的环境保护是欧盟制定的环境保护法规中的重要内容。（一）共同农业政策改革将环境保护作为一个重要因素进入20世纪90年代后，面对世界贸易自由化、欧盟东扩、欧盟内部的财政问题等新形势，共同农业政策开始了一系列的改革。在改革中，环境保护成为改革中考虑的一个重要因素，具体来说，在共同农业政策的改革中，欧盟采取了以下措施来保护环境。第一，“直接收入支持”与“脱钩”。共同农业政策诞生之初，为了鼓励农业生产，实行了按农产品产量(以面积或牲畜头数为补贴基数)挂钩为主的直接补贴，这种做法使得集约化的农业生产迅速发展起来，虽然迅速解决了食品供应的问题，但也导致环境破坏严重，同时，补贴资金分配极端不均，少数大农场主获得了绝大多数的补贴。1992年的共同农业比政策改革改变了这一做法，开始将农业补贴与产量脱钩，实行直接收入支持计划，直接收入支持的条件是准强制性休耕，即对愿意休耕土地而且休耕率达标的农户进行直接补偿。1999年共同农业政策改革强化了这一趋势，对农民的补贴完全变为直接收入支持。2003年共同农业政策改革建立了单一农场支付计划，根据这一计划，农民获得的补贴与具体的作物或牲畜的生产无关，而是建立在农场主的历史补贴的草础上。“直接收入支持”与“脱钩”政策的目标是减少对环境有害的生产刺激。第二，“交叉遵守”。在共同农业政策的改革中，一个重要趋势是将对农民的补贴转变为直接收入支持。2000年改革对此提出了“交叉遵守”的政策，要求6各成员国以适当的方式将环境措施纳入到农业土地利用与生产中，各成员国根据实际情况制定适合本国的环境要求，包括牛羊最大载畜量、在坡地上的耕作条件、最大化肥使用量、植物保护产品使用的特殊条款等，如果农民没有遵守这些要求，对其直接支持将减少或者取消。2003年改革强化了“交叉遵守”政策，将这一政策的应用扩展到环境、食物安全、植物和动物健康以及动物福利，同时，这一政策强制要求农民将他们自己的土地保持好的农业和环境状况。第三，“合乎要求的农场生产”。在2000年的共同农业政策改革中，提出了“合乎要求的农场生产”的政策。成员国必须根据当地实际制定地区或国家层次的“合乎要求的农场生产”标准，这一政策成为农民加入农业环境计划的基本要求和制定农村发展规定的基础，那些想得到诸如投资于农场、新农民的创业和提高农产品的加工和市场能力等补贴的农民，必须遵守“合乎要求的农场生产”标准。同时，如果农民在农业生产中在环境保护方面的做法超过了这一标准的要求，欧盟将对其进行补贴。（二）欧盟制定的环境法规中有