财政对农业的补贴问题及解决方案

张海洋•经济学09-1•0906102030浅谈如何完善我国财政农业补贴政策•农业政策的概况•农业补贴政策存在的问题•如何完善财政农业补贴政策财政农业补贴概况•补贴方式•历史背景•政策演变补贴方式•农业补贴方式基本上可分为三种:(1)投入补贴。(2)产出补贴。(3)直接补贴。投入补贴和产出补贴都是通过市场传递给农民的,都是间接补贴方式,一个自给自足的农民是无法得到这些补贴尤其是现金补贴的。即使能得到补贴也因补贴的迂回曲折方式导致补贴流失,最终落到农民手中的补贴大打折扣。如果政府的农业补贴不是通过市场,而是直接支付给农民,则构成了农业补贴的直接方式。直接补贴方式的效果是补贴资金完全落到农民手中,能够直接增加农民的收入。当农业补贴政策的目标主要在于增加农民收入,或在增加农民收入的同时还要限制农产品生产时,则可选择这种补贴方式。历史背景•第一阶段(1978年-1994年)是现行财政补贴支农政策的形成时期。第二阶段(1994年-2002年),财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加,加大了对生态建设的支持,加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2003年至今)是财政补贴支农政策的创新时期。从2004年起,国家财政调整粮食风险基金使用结构,对种粮农民实行直接补贴,并不断加大对部分地区种粮农民的良种和购置农机补贴力度，我国还加大农业生产资料综合补贴力度农业补贴存在的问题•补贴政策目标的短视化•补贴方式不科学•补贴结构不合理•补贴机制不健全•忽视对农业保险的补贴•有效监管不足•财政农业补贴支农总量偏小,稳定增长机制。尚未形成•各地方补贴标准和办法混乱补贴政策目标的短视化•我国财政对农业补贴没有一个长期性部门政策目标，而是特定环境下短期性宏观稳定政策的一个组成部分。由于在政策的形成过程中，过多地强调短期政策，财政直接用于农业补贴的政策一般都是与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策的配套措施，随着中央和地方制定的农村经济政策的不断变化，财政的农业补贴政策也随之变化。政策目标的短视化，造成农业支持与生产的不连贯、不统一，影响农村经济稳定、健康地发展补贴方式不科学•我国财政对农业的补贴多采用“暗补”方式，通过流通渠道间接地给予。长期以来，中央财政和地方财政每年仅用于粮油等在流通环节上补贴几乎就占有整个财政补贴总额的%#)，而这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间间接地获得补贴利益。这种间接补贴方式，一方面容易造成补贴资金的流失；另一方面不易让大多数农业生所认识，直接刺激生产的力度不大，降低了补贴的政策功效。补贴结构不合理•分析整个农业补贴额的构成，可以看到，我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等方面，对于农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，而这方面却正是改造传统农业，增强农业发展后劲的关键所在。现行不合理的补贴结构不利于从根本上解决农业生产力低下，农民收入增长缓慢的严重问题，同时容易引起贸易扭曲，不符合-./农业规则，不利于农业生产的市场化和国际化。补贴机制不健全•从补贴政策发生的机制来看，我国财政对农业的补贴表现为缺乏事先规划与安排和补贴对象与补贴数额的随意性。国外实行农业补贴和保护政策，通常有相应立法规定和年度预算，具有可预期性和自觉性。我国情况则不同，农业补贴通常是在农业生产出了问题后被动采取的“应急措施”忽视对农业保险的补贴•现行农业补贴政策缺位的一个重要方面是农业保险业务全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。农业作为一种弱质产业，受自然条件影响较大，近几年自然灾害发生频繁，对农业危害程度不断加深，农业经济发展受到影响，造成国家财政压力较大，国家一方面不得不动用大量财政资金用于灾后重建；另一方面，农业税收的减少和减免也造成了财政收入的急剧减少。有效监管不足我国现行农业补贴政策缺乏有效的监管，在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障，国家财政对农业的补贴和投入往往有(#)不能及时到位或根本就不能到位，被短期或长期移作它用，补贴资金流失严重；在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。监管不力，补贴资金使用效率低下，极大地影响了补贴政策整体功能的发挥。财政农业补贴支农总量偏小,稳定增长机制尚未形成•与发达国家比,目前我国财政补贴支农水平不高,补贴总量根本达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平,并且近几年,财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加,但年度间不均衡,特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面:黄箱补贴,即对农产品价格提供直接支持的,必须承担削减义务的补贴。根据WTO黄箱政策规定,我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币,而现有补贴大约平均每年仅276亿元人民币,离480亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴”,即对农产品价格不直接提供支持的,不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币,主要对农业提供的“一般服务”补贴,达785.6亿人民币(95亿美元),占“绿箱政策”补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴,约383.8亿元(46.4亿美元),占25%;自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小,而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等,尚未列入财政预算科目各地方补贴标准和办法混乱•我国的补贴数额随意性很大,省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同,以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异,各省粮食补贴标准差距较大。例如,江苏省补贴水平较高,水稻亩均补贴20元;山西省补贴水平较低,玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大,四川省享受直补的农民人均补贴8元,辽宁省人均25.66元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定,按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况:①不与当期播种面积和价格挂钩,即不管市场上粮价的高低,不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴,这种补贴实质上就是固定补贴;②与当期实际播种面积挂钩,即按农民实际种粮面积,向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴如何完善财政农业补贴政策•进行长远规划，明确农业补贴的目标和任务•改进补贴方式，变暗补为明补。•调整补贴结构，增强农业发展的后劲•规范补贴政策，完善补贴机制•重视农业保险的补贴，降低农业风险•严格补贴管理，建立健全政策法规进行长远规划，明确农业补贴的目标和任务•农业补贴不应是一种“应急措施”，对农业的支持和投入作远景规划是确保农业生产稳定、持续发展的前提，财政对农业补贴政策的根本目的是为了有效的促进农村经济发展和提高农民收入。改进补贴方式，变暗补为明补•针对农业补贴中“暗补”过多的弊端，财政宜改变现行的多在流通领域进行的补贴现象，将部分补贴直接到生产领域，或直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设、保管费用等，将以暗补-约占.%)/为主的补贴方式逐渐转化为“明补”-约占.#)/为主的补贴格局，让农业生产者直接受益获利，使政府对农业的支持更直接更具体，更能发挥财政对农业补贴的政策功效，调整补贴结构，增强农业发展调整补贴结构，增强农业发展的后劲调整补贴结构，具体来说应做好以下几个方面：-!/按照*+,农业保护规则，调整农业补贴结构，选择以“绿色补贴”为主，减少和逐步取消“黄色补贴”。-/缩小补贴范围，减少中间环节，有重点的进行财政支持和帮助，集中发挥财政补贴效应。-(/重视农业科技补贴，加强农业科学技术研究和推广，加强对农民的基础教育和技术培训工作。通过科技活动，提高我国农产品科技含量，推动农业增长方式的转变，增强我国农业的整体竞争实力。-0/重视对农业基础设施的建设补贴，加强以水利建设，农村道路建设等为核心的农业基础设施建设工作。一方面，间接地减少了农民用于生产农产品的成本支出，增加民收入；另一方面，又可以改善农业生产条件，增强农业发展后劲，从而提高农业综合生产力。-%/增加环保补贴。对环境脆弱地区提供农业补贴和实行农村开发津贴等环保资助计划，增加环境效益，食物质量。-’/加强对农村服务的补贴。为了支持农业生产，我国应对农业服务的中介组织给予适当的补贴和优惠政策，促农业社会化服务体系的建设，为更好的发展农村经济服务。规范补贴政策，完善补贴机制•财政对农业的支持和补贴要有一个系统的完整的机制，按照农村生产发展的要求和农产品市场特点，积极主动的地进行政策的规划和预测，使政策从安排到执行都表现出极强的规范性，可预期性和自觉性，充分发挥财政这一政府调控经济的重要职能，真正为农业、农村、农民服务重视农业保险的补贴，降低农业风险•注重对农业保险业务亏损的补贴，支持农业保险业务的全面开展，加强农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。首先，需要发挥政府的职能作用，借鉴国外成功经验，由政府直接开办或政府委托的保险机构开办，经营亏损由政府补贴，这项补贴肯定比财政直接用于救灾补贴少的多，其不仅能有效的分散风险，分摊风险损失，而且能极大的减少财政的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。严格补贴管理，建立健全政策法规首先，国家要设立一定的部门对农业补贴资金的到位状况进行及时的监督和检查；其次，财政要对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，确保政策的高效；另外，为使农业生产顺利进行，制定各项健全的法规和条令来保障农业扶持补贴政策的实施，这些法律下的农业补贴政策，将对促进国家农业的发展起到重要的保护作用。改革我国农业补贴政策的思考•(1)建立符合WTO农业协议的直接补贴方式,直接增加农民收入•(2)改变农业补贴政策的取向•(3)加快农业补贴的法制化进程,完善农业支持法律体系,改变过去某些仓促的政策实施,严格实行支出预算制度•(4)积极研究绿色贸易壁垒的利弊