重庆市农业水价改革与农民承受能力研究

1农业水价改革与农民承受能力探讨重庆市水利工程管理总站丁扬水作为人类生存和发展不可缺少、不可替代的资源，是社会经济持续发展的重要因素。近年来世界性的水资源危机已经引起了世界各国的关注和不安，人类开始反思并采取各种措施来解决水资源问题。重庆市虽然两江环绕，但是当地水资源量仅511.4亿立方米，人均水量只有1650立方米，相当于全国人均2300立方米的四分之三，全世界人均近9000立方米的四分之一。特别在渝西地区人均仅550立方米左右，水资源十分缺乏，渝东地区山高坡陡，工程性缺水严重。作为以农业生产为主的直辖市，水问题一直困扰着重庆农村经济的发展。当前处理好经济发展与水资源的关系已经成为重庆经济可持续发展的一个关键因素。实践证明，加强水资源管理是缓解水资源危机最有效的手段。目前，从中央到地方都在不断地推进水价改革，希望通过经济手段来促进节约用水和实现水资源的优化配置，尤其在农业灌溉水价的改革上投入了更多的关注。21.重庆市农业水价改革及实施情况1.1农业水价改革的现状1.1.1建立了完善的政策法规体系自1998年重庆直辖后，先后出台了《重庆市水利工程供水价格及水费计收管理办法》（渝价〔1998〕462号），《重庆市水利工程水费征收办法》（渝府发〔2002〕17号），《重庆市水利工程供水价格管理实施办法》（渝价〔2004〕278号）等一系列的法规，根据上级有关部门的要求和水价改革的实际情况，逐步建立了完善的水价政策法规体系。1.1.2规范了水利工程水价管理机制①水利工程供水的商品属性得到确认，改变了长期以来将水利工程供水水费作为行政事业性收费管理的模式，从法规层面上将水利工程供水价格纳入商品价格管理范畴进行管理。②明确了水利工程供水价格管理方式和管理权限。由县及县以上人民政府价格主管部门实行政府定价与指导价相结合。市直管及委托区县（市）代管和跨区县小（一）型水利工程供水价格由市价格主管部门和水行政主管部门审批，其余水利工程由各区县（市）价格主管部门和水行政主管部门审批，实行统一政策，分级管理的模式。③规范了水利工程供水价格形成机制、核定原则、水价构成和方法。④建立了较为科学合理的两部制水价制度。1.1.3改革了农业水费征收、使用、管理的方式和方法，提高了征收3标准①农业水费计收由过去一贯使用的“实物计征”改为按“货币计价、以货币结算计收”的办法，规范了农业供水的计价方式。②农业供水的水价标准按有效浇灌溉面积由每亩征收9~12公斤黄谷提高到按容量水价13.5~18元/亩，计量（计时）水价0.05元/立方米征收。③明确了水利工程农业供水“灌区管理委员会”这一管理体制的组成原则，少数水利工程探索性地组建了灌区管理委员会。④明确了农业水费的分配办法。1.2农业水价政策实施中存在的问题1.2.1供水价格太低，供水补偿机制不合理。重庆市目前供水成本在0.32元／立方米左右，按每年每亩用水250立方米推算，每亩农业灌溉水费成本为80元／亩，目前水费标准仅占成本的16.9~22.5%。1.2.2农业用水管理层次和环节较多，层层加价，农民实际水费负担重。1.2.3水费征收难度加大。1.2.4水费计征普遍按亩收费，造成农业用水浪费严重，农民没有节水的积极性。1.2.5水利工程水费使用管理不规范。1.3存在问题的原因分析1.3.1水的商品属性认识不到位。“福利水”、“水资源无价”的观念根深蒂固，人们对水资源的价值认识不足。1.3.2水利工程功能发挥差。水利工程老化严重，难以正常发挥功能，4需要时却无法放出水，影响农民正常灌溉，使农民对水价的公平性产生质疑，增加了征收水费的难度。同时也造成了灌区供水单位生存困难，无力维护水利工程。1.3.4由于农村经济结构调整周期长，加之信息不畅，受自然、市场制约的因素多，某些农产品价格倒挂，生产成本过高，使农民经济承受能力受到一定限制。1.3.5有关农业水价方面的政策法规文件不配套，针对性差，实施操作难度较大。1.3.6水费收取管理体制不适应。2.农民水价承受能力分析2.1农民水价承受能力的界定农业水价改革需要考虑的一个重要因素是农民的承受能力，但是国内目前对于农业水价承受能力的定义和测算还没有统一的标准，判断农民水价承受能力具有相当的随意性。笔者认为，衡量农民对水价的承受能力应当首先看农民的农业纯收益的高低．也就是说首先要考虑农民的实际支付能力。当农民用水进行灌溉时，水是一种生产要素，要素成本的大小直接影响农业生产总成本和农民的生产利润，最终影响农民的收入。因此，农民水价承受能力的决定性因素，主要是灌溉投入成本占农业生产成本的比例和对生产利润的影响程度。2.2主要农产品成本收益调查5通过对水稻（含再生稻）、玉米、小麦、红苕等几个主要粮食作物成本效益进行抽样调查，基本反映了我市2004年主要农产品成本效益情况。2.2.1水稻水稻亩生产成本388.3元，比上年增加32.5元，增加9.16%。（生产成本构成见下图）。亩产量517.8公斤，亩产值745.6元，比2003年增收144.9元，增加24.7%。其中亩产增加17.2公斤，引起产值增加20.6元；水稻价格上涨20%，引起产值增加124.3元，引起产值增加的价格因素、产量因素分别占85.8%、14.2%。因此，2004年种植1亩水稻纯收益357.3元，比上年增加112.3元，增加45.8%。另外，开县、大足对种植水稻实行了财政补贴，亩补贴约10元。2.2.2玉米玉米亩生产成本317.2元，比上年增加12.9元，增加4.23%（生产成本构成见右图）。亩产量396.2公斤，亩产值569.5元，比上年增收75.5元，增加15.24%，其中亩产减少12.9公斤，引起产值减少15.6元；玉米价格上涨19%，引起产值增加91.1元，价格因素不仅是产值增加的唯一因素，并且还弥补了产量减少对产值的影水稻生产成本构成图农药5%肥料15%种子5%其它8%劳动力60%固定资产折旧3%税费4%借贷利息0%玉米生产成本构成图劳动力62%农药5%肥料18%种子8%其它1%固定资产折旧1%税费5%借贷利息0%6响。因此，2004年玉米亩纯收益253.3元，比上年增加62.6元，增加32.9%。另外开县对种植玉米进行财政补贴，每亩补贴10元。2.2.3红苕红苕亩生产成本313.5元，比上年增加15.3元，增加5%（生产成本构成见右图）。亩产量1693.8公斤，亩产值643.6元，比上年增加87.9元，增加16%，其中亩产量增加150.3公斤，引起产值增加54.1元，价格上涨5.56%，引起产值增加33.8元，引起产值增加的价格因素、产量因素分别占38.5%、61.5%。因此，2004年红苕亩纯收益325.5元，比上年增加31%，但均为实物收入。2.2.4小麦小麦亩生产成本321.7元，比上年增加22.8元，增加7.64%（生产成本构成见下图）。亩产量244.1公斤，亩产值380.8元，比上年增加55元，增加16.9%，其中亩产量减少6.5公斤，引起产值减少8.5元，价格上涨20%，引起产值增加63.5元，价格因素不仅是产值增加的唯一因素，并且还弥补了产量减少对产值的影响。因此，2004年小麦亩纯收益59.1元，比上年增加119.3%。总体来看，我市主要粮食作物的亩均纯收益在250~350元左右红苕生产成本构成图劳动力69%税费3%其它2%种子13%肥料11%农药2%小麦生产成本构成图税费4%种子5%肥料17%农药4%劳动力70%7（其中小麦的亩均纯收益仅有59.1元），而这些收益中并非完全是现金收入，还包括了实物收入，另外还有政府的补贴。因此，在这样的生产利润空间上任何讨论增加农产品生产成本的政策都应该全面和慎重。2.3农民收入水平及构成情况2004年重庆市农村居民人均纯收入2535元，比上年增长14.5%，扣除价格因素实际增长6.9%。工资性收入和家庭经营收入是农民纯收入增长的主要来源，人均工资性收入956元，占人均纯收入的37.7%；人均家庭经营性收入1423元，占人均纯收入的56.1%。得益于农产品价格的持续攀升，全年农民从农业种植业中获得纯收入为839元，占农民人均纯收入的33%。农民人均纯收入是人们关注的重要问题，而且也常把灌溉费用占农民家庭总纯收入的比例作为衡量农民水价承受能力高低的一个重要标准。但是农民家庭总收入与农民灌溉水价承受能力并不是简单的线性关系。从当前农民纯收入来看，依赖灌溉的种植业收入占纯收入的比重只有33%。因此，简单地用灌溉费用占农民家庭总收入或总支出的比例来推断农民灌溉水价承受能力是不全面的。农户收入的增加，如果主要是依靠其非农收入的增加，而非依靠其种植收益的增加，那么农民对灌溉水价的承受能力有可能是低而不是高。明确这一点，对制定科学的农业水价政策也是极为重要的。2.4农民水价承受能力分析由于农业灌溉投入在农业生产成本和净效益中所占的比例是衡8量农民水费承受能力的重要标准，因此，我们以水稻、小麦、红苕、玉米等主要粮食作物作为研究对象，按现行13.5~18元/亩的水价标准对其水费进行了比例分析，见表1。在我国，一般认为水费在生产成本中的比例应在5％~10％之间，不超过15％是可以接受的；水费占亩均净收益的比例以10％~20％为宜。参照这样一个比例，表2列出了农民承受力指标分析结果。根据以上对现行水价水平与几个指标下的水价水平相比较，可以看出：①我市农业水价标准偏低，现行水价对农民的承受能力不构成威胁，有上调余地。②我市现行水价水平基本符合“水费占生产成本5%~10%”的要求，属于农民承受力合理范围。③对于少数农作物，表1现行水价标准下水费在净效益、成本中所占比例作物亩均成本（元）亩均净效益（元）水费（元/亩）水费与成本的比例（%）水费与净效益的比例（%）水稻388.3357.313.5～183.5～4.63.8～5.0小麦321.759.113.5～184.2～5.622.8～30.5红苕313.5325.513.5～184.3～5.74.1～5.5玉米317.2253.313.5～184.3～5.75.3～7.1表2农民承受力指标分析单位(元/亩）作物水费占净效益10%时的水价水费占净效益20%时的水价水费占成本5%时的水价水费占成本10%时的水价现行水价水稻35.771.419.438.813.5～18小麦5.911.816.132.213.5～18红苕32.565.115.731.313.5～18玉米25.350.615.931.713.5～189如小麦，现行水价超过了“水费占亩均净收益的10％~20％”的要求，农民难以获得实际经济效益。以上是根据现行水价标准进行的估算，再结合我市各区县执行的水价多数低于13.5元/亩的实际情况，可以表明：我市农民对现行水价具有一定的承受能力。但是在考察农民水价承受能力的实际工作中，还应该结合各种宏观、微观因素对其进行综合评价，避免作出片面与武断的决策。3.农业水价改革与农民承受能力综合评价农业水价的改革必须着眼于农业和农村经济发展的阶段性，不仅要考虑如何补偿农业供水成本，还必须综合考虑现阶段农村社会经济条件、农民实际收入状况与心理承受能力及WTO背景下如何保护和提高农民的实际经济利益等问题，才能制定出更科学、公平、有效的农业水价政策。3.1农业供水成本与农民承受能力评价重庆市目前农业灌溉供水单位成本在0.32元/立方米左右。如果按照供水成本定价，则农业灌溉水价必须在现有0.05元/立方米的基础上再增加0.27元/立方米，也就是在现有水价基础上再上涨5.4倍之多。显然，这样的水价不仅是农民在经济上难以承受，而且更无法在心理上接受。以下我们对按供水成本定价后的水价与主要农产品的生产成本、10净效益进行比例分析，以评价农民的承受能力。见下表3。由上表计算可以看出，当按照供水成本确定农业水价时，水费占生产成本的比例已经远远超过了“水费在生产成本中的比例应在5％~10％之间，不超过15％”的要求，而水费占亩均净收益的比例更超过了10％~20％的适宜范围，甚至小麦还出现了负收益。也就是说，按照供水成本定价就会远远超出农民的水价