深度解析旅游法

《旅游法》二0一三年六月九日第一部分：立法背景一30年的立法进程二旅游业的蓬勃发展三旅游业发展的转型四旅游业法律规范的滞后一、30年的立法进程2013年10月1日，《旅游法》开始实施，为了这部《旅游法》，我们已经酝酿了30年的时间。在1982年的时候，国务院相关部门就准备起草一部旅游的相关法律，但因为种种原因终止。在1988年的时候，也有旅游立法这样一个想法，甚至已经列入到了当年的七届全国人大常委会的立法规则，但是那个时候，我们国家的旅游业刚刚起步，对于《旅游法》制定过程中所涉及到的很多问题，要么是没有认识，要么是认识还不统一，因此这个问题就一直没有正式列入到日程中去。一、30年的立法进程1990年再探讨了这个旅游法的出台，但因为当时我们国家实行社会主义市场经济体制，体制发生变化，很多问题无法解决，又搁置了。二、旅游业的蓬勃发展在这酝酿的30年过程中，中国旅游业经历了一个让人惊诧，甚至是目瞪口呆的发展。2012年中国旅游业分析报告显示，2012年旅游业总收入约2.57万亿元，同比增长14%。其中国内旅游达到30亿人次，同比增长13.6%，国内旅游收入约2.3万亿元，同比增长19.1%。出境旅游超过8000万人次，同比增长16.7%。入境旅游1.32亿人次，下降2.23%，2013年全国旅游业发展的预期目标为旅游总收入2.85万亿元，增长11％。旅游外汇收入485亿美元。二、旅游业的蓬勃发展单位：亿人次单位：万亿元二、旅游业的蓬勃发展单位：亿人次单位：亿美元二、旅游业的蓬勃发展单位：亿人次单位：亿美元二、旅游业的蓬勃发展国内旅游消费占居民消费总量9%左右，在2012年，城乡居民旅游消费需求蓬勃发展，旅游业在扩大内需方面贡献很大。目前乡村旅游成为国内旅游主战场和居民消费重要领域，年接待游客7.2亿人次。红色旅游发展再上新台阶，年接待游客6亿人次，增长15％。假日旅游持续火爆，中秋国庆长假接待游客增长41％，收入增长44％。国内旅游消费占居民消费总量达9％左右。新增旅游直接就业约50万人。三、旅游业发展的转型旅游业发展方式也发生着转变，智慧旅游试点城市新增15个，智慧旅游新业态蓬勃涌现，生态旅游、森林旅游日渐深入百姓生活。此外，各地旅游协调推进，中西部地区旅游业增速继续高于全国平均水平，东北老工业基地及资源枯竭型城市旅游业成为转型发展重要动力。智慧旅游森林旅游生态旅游四、旅游法律规范的滞后但与高速发展的旅游行业相对比，我国一直没有一个针对旅游业的基本法，以前实施的《导游人员管理条例》《出国人员管理办法》等行政法规已远远不能满足需要，市场的规范急需有一部层次更高的法律来进行调控，旅游市场中的一些市场秩序混乱问题悬而未决，游客满意水平仍然不高。《旅游法》出台将解决规范旅游市场秩序的实际工作中“无法可依”的难题，依法治旅，市场秩序有望更加规范。由此，三年前，旅游法才开始正式起草、酝酿，然后制定，直到今天的出台，所以也有人开玩笑地说，这是起了一个大早，却赶了一个大晚。立法进程第二部分：新法亮点一突出“旅游者”二景区纳入规范范围三明确旅行社资质要求四落实旅游规划五建立健全旅游综合协调机制六明确政府义务旅游法一共分为10章，共112条，包括总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任和附则。此次《旅游法》的基调是以人为本，突出以旅游者为本。一、突出“旅游者”旅游法在平衡旅游经营者、旅游者、政府，这三者之间的关系上，突出以人为本，在政府公共服务、旅游经营规则、民事行为规范、各方旅游安全保障义务、旅游纠纷解决等方面，有多项加强旅游者权益保护的规定，下面我们还看看是怎么突出旅游者的。一、突出“旅游者”1、旅游者的界定扩大，将自助游者首次纳入。以往的《旅游社条例》、《导游人员管理条例》所保护的客人都是团队游客，这次《旅游法》把散客保护纳入进来。近年旅游业调查数据显示，中国公民境内旅游市场中只有8%的游客跟团出游，其余92%的游客都选择了自助游，而且这一比例还在扩大。一、突出“旅游者”现在《旅游法》在继续保护团队游客权益的基础上，还非常关注保护散客游者权利。比如明确政府有提供公共信息服务，发生突发事件救助的义务，还有旅行社的安全提示、救助义务等义务。例旅游法70条规定，在旅游者自行安排活动期间，旅行社未尽到安全提示、救助义务的，应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任。但安全告知的内容和范围、程度需要界定到何种地步，可能需要相应配套文件细化。一、突出“旅游者”2、禁止以“零负团费”诱骗旅客。【案例】“900元昆明、大理、丽江双飞六日游，只有3个购物点，绝不强迫消费。”面对诱人的广告，浙江的张某立即就报了名，为了保险起见，他还与旅行社签订了合同。然而，当飞机落地昆明，一切都变了样。旅行团坐着大巴车赶到丽江，风景还没看到，又被拉回了昆明，购物行程也由此拉开序幕。螺旋藻、银器、翡翠玉器、茶叶店、精油店……合同上白纸黑字的“3个购物点”却变成了10多个。导游还约谈了几位不买的游客：“你们怎么能这样？还有一些购物点，你们不买东西，就别想回去！”就这样，6日游变成了6日购，全团26人消费总额超过20万元。一、突出“旅游者”【解读】餐饮标准被降低、旅游项目被擅自增减、购买的商品“以次充好”、入住酒店被降标准、被导游强迫带去购物点等都是“零负团费”陷阱，严重损害了旅游者权益。旅行社以不合理的低价诱导、欺骗旅游者，通过强制安排购物和自费项目，从中获取回扣等弥补经营成本，牟取不正当利益。“零负团费”不仅扰乱了正常的旅游市场秩序，而且旅行社以低价揽客后大肆宰客，严重侵害了旅游者的合法权益。一、突出“旅游者”规范旅游市场，对于零负团费等现象需要坚决的制止。对此，旅游法35条规定，旅行社不得以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。一、突出“旅游者”同时，对于旅行社违反了前述35条规定，也规定了承担较重的法律责任：1、旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。2、旅游主管部门可以责令旅行社改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证。一、突出“旅游者”但值得注意的是：前述35条规定不允许旅行社指定购物，但又说明如果双方协商一致可以安排，“那么‘指定购物’和‘合同中协商一致’的约定到底如何界定”还需要进一步明确的界定，否则不但容易起争议，还将给旅行社留下较大的操作空间。一、突出“旅游者”【案例】三亚导游门事件郑先生称，2012年1月18日，自己一家三口花了8000多元在三亚旅游，但却遭遇了导游宰客的经历，当地导游要求追加1000元的自费项目，还因为不交钱没有拿到酒店房间钥匙，而且导游没有按照行程预定的线路游览，而是强迫游客自费去导游安排的景点，郑先生将这一过程拍成视频，记录了当时导游要求追加收钱、游客下车抗议、导游退团费和导游强迫游客参观景点的现场情况。一、突出“旅游者”根据济南电视台公布的视频，郑先生称导游要求游客每人追加1000元，当时车上的32人中17人交了钱，但包括他自己在内的15人没交，而随后的事情让他感到意外。“吃完饭在酒店里，交了钱的游客，导游就给他钥匙，没交钱的就不给。导游说，‘你们再想想，不交钱我们就不给钥匙。’”郑先生说，当晚，15名游客在大厅里待了三四个小时。而导游杨敏此前曾对当地记者解释称，该散客团的地接费仅有680元，包含五天的吃住行和景点费用，原来的费用肯定不够，1000元是旅行费用的补充，如果游客不缴费，自己还要倒贴每位游客几百元。一、突出“旅游者”处理结果：后来，海南旅游委已经就曾引起广泛关注的“海南导游宰客”一事作出调查处理，导游杨敏在接待团队过程中，以不缴纳自理景点费用就不给房卡胁迫游客消费，决定对导游杨敏作出吊销导游证的行政处罚。一、突出“旅游者”有的旅行社不向导游、地接社支付服务、接待费用，甚至要求导游交费“买团”，这也是产生“零负团费”的重要原因。针对这种情况，旅游法38条规定，旅行社应当全额向导游支付导游服务费用，不得要求导游垫付或向导游收取任何费用，且在包价旅游合同中应明确载明导游服务费用。在征得旅游者的同意后，组团社可以将接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行，应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用，如果地接社违约，由组团社向旅游者承担责任，组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。一、突出“旅游者”另外，旅游法还对导游的行为作出规定：导游和领队不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。若导游、领队违反规定，向旅游者索要小费、由旅游主管部门责令退还，处1000-1万以下的罚款，情节严重的，还可以吊销导游证、领队证等。一、突出“旅游者”3、明确包价旅游合同的内容包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。为了进一步保护旅游者的权益，旅游法明确规定了包价旅游合同的内容、权利义务、履行、解除条件、责任承担等。一、突出“旅游者”首先，明确规定旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单，行程单是包价旅游合同的组成部份，旅行社不得擅自变更旅游行程安排。且交通、住宿、餐饮等旅游服务安排标准、浏览娱乐等项目的具体时间和内容、自由活动时间安排等均应是包价旅游合同的内容。一、突出“旅游者”其次，旅行社只能在约定人数不能出团的情形下，方才能解除合同，境外旅游需提前30日通知，境内旅游需至少提前7日解除合同，在这种情形下解除合时时，旅行社需退还全部已收取的费用；在旅游行程开始前，旅游者有权将合同中的权利义务转让给第三人，旅行社无正当理由不得拒绝，但增加的费用由旅游者和第三人承担。在旅游行程结束前，旅游者也权利解除合同，组团社应当在扣除必要费用后将余款退还给消费者。一、突出“旅游者”再次，明确规定旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的，应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息，且地接社也需具备相应资质，在目的地接待旅游者的旅行社，同时履行协助人有了明确界定，指与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合同义务，实际提供相关服务的法人或者自然人，以保障旅游者的合法权益。一、突出“旅游者”最后，旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；造成旅游者人身损害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。一、突出“旅游者”【案例】西双版纳旅游养生专家车祸中丢命张国喜，今年60岁，是中国中医科学院西苑医院老年医学研究所研究员、中医养生研究室主任。2012年4月8日，张国喜夫妇受邀前往昆明讲学，结束后缴费参加了昆明中北国际旅行社组织的“西双版纳3晚4天豪华团”。按照合同约定，服务标准包括全程导游服务、正规旅游用车等，并约定不含购物和自费项目。到了西双版纳机场，张国喜夫妇发现，接机的是一辆无任何旅行社字样的别克凯越私家车。一、突出“旅游者”据张国喜夫人介绍，4月10日旅游期间，司机兼导游不但私自改变行程，更是在景点多收门票费并劝说两人参加自费项目。遭到拒绝后，该司机又提出带两人去买玉，老两口虽以沉默不回应表示反对，但该司机仍坚持前往。此时她发现司机车速达到80公里/小时，还不时点头打瞌睡，尽管提醒司机注意安全，但司机并未理会。15点50分，这辆私家车撞到对面车道正常行驶的车辆，张国喜当