从国际组织法看关贸总协定的特点上

从国际组织法看关贸总协定的特点上肖永平胡学栋关贸总协定(GATT)的组织机构，是基于国际贸易关系的发展和成员国的实际需要而逐步建立的。它没有作为其确立依据的专门法律文件。通常，任何国际组织，特别是政府间国际组织，都要有据以设立的国际条约作根据。在这些国际条约中，有些是专门为设立该国际组织而订立的，如《联合国宪章》、《国际法院规约》;有些则是在有关条约中专辟一章来规定该组织的章程，如《国际民用航空公约》的第二部分“国际民用航空组织”。在联合国系统内，除国际法院、世界银行外，一般都在名称中有“组织”的字样，如“国际货币基金组织”、“粮农组织”等。在这些组织章程中，一般订有：组织的宗旨与职能;活动原则;成员资格;组织机构(包括大会、理事会、秘书处及其工作人员、表决制度，会费及预算，组织的国际法律地位、特权与豁免等)。联合国各专门机构的组织章程中还订有一个该机构与联合国建立并保持关系的专门条款。而在关贸总协定中，仅规定了缔约国联合行动的内容。即使如此，联合行动的方式所使用的词也是Meeting而不是Assembly.关贸总协定条约自始至终避免使用“成员国”(memberships)而采用“缔约方”(theContractingParties)。特别是关贸总协定条约基本上没有组建任何国际组织所必须的章程内容，这与一般国际组织严格依照章程设立形成鲜明的对比。因此，从这种意义上，有的人认为它不是一个国际组织。然而，关贸总协定组织的实践表明，正是由于它创设的复杂性，才显得与其他国际组织相比，具有许多鲜明的特殊性。我们把这些特殊性归纳为四个方面，即组织机构设立的渐进性、组织机构职能的变通性、内外联系的松散性和组织活动的实效性。一、组织机构设立的渐进性虽然关贸总协定条约没有就组建国际贸易组织作出规定，但是，为了保证各缔约国所达成的“临时适用”关贸总协定的各项内容能够得到遵守，特别是各国通过“回合”谈判所达成的各项协议能付诸实践，需要确立相应的条约执行或监督机构，并逐渐建立相对完整的组织机构。而国际贸易的特殊性，以及关贸总协定各缔约国国内的现实可能性，使关贸总协定在组织机构的设置方面呈现出渐进性。关贸总协定组织机构的渐进性，依照特定事件的发生，可分三个时期。(一)关贸总协定组织机构的初创时期，即从关贸总协定“临时适用议定书”生效至1959年。在此期间内，由于各主要经济发达国家在总协定体系中利益平衡较容易维护，而广大发展中国家并不重视通过总协定而更注重区域或本国政策的调整达到发展经济的目标，因此，这一阶段没有将建立普遍性国际贸易制度的目标给予充分考虑。除了总协定条约本身对缔约国联合行动加以规定以外，为保证条约得到全面遵守以及及时处理各缔约国之间的有关事宜，并且由于建立国际贸易组织的设想最终失败，才使得“国际贸易组织临时委员会”秘书处从1952年起，正式成为总协定的秘书处。总协定1955年大会作出决议，将秘书处工作人员列入联合国的退休金计划，并得到了联合国大会的同意。根据R.E.Huclec教授的观点，1958年是总协定历史性变化的一年。他列举的事实有：(1)会员结构上的变化：欧共体代替6个欧洲国家作为一个单独成员;日本作为一个发达国家参加总协定;发展中国家成员国占多数。(2)新问题的出现：欧洲共同体的形成;发展中国家贸易条件的恶化;战后农业纲领产生的后果;非西方世界的工业竞争。(3)总协定规则在很多新情况下不能贯彻，争议解决程序失效;总协定作为原来设想的法律制度已经失灵。(4)到六十年代中期，总协定已逐渐向国际贸易组织一类的国际组织转化。(二)关贸总协定组织机构的全面确立时期，即自1960年至“东京回合”谈判之前。由于关贸总协定法律体制的改革，在国际贸易领域通过关税减让方式所崇奉的自由贸易原则使各缔约国得到了利益的平衡;特别是发展中国家纷纷加入总协定，扩大了关贸总协定贸易制度的国际影响，并使总协定在适用时更需要得到维护和发展。因此，为适应国际贸易关系发展的需要，经各缔约国的同意，以缔约国代表理事会的创立为契机建立了相对完整的关贸总协定组织机构。关贸总协定的“缔约方全体”于1960年通过一项决议，决定成立关贸总协定缔约国代表理事会，作为GATT的中心行政机关。1964年，它又通过了《缔约国大会会议程序规则》，使关贸总协定条约中的“缔约方联合行动”规范化、具体化，并使“联合行动”逐渐演变为“缔约国全体大会”。1965年，关贸总协定第22届缔约国全体会议通过决议，将秘书处负责人由原来的“执行干事”改为总干事，使秘书处的职能明确化。1964年11月，在关贸总协定召开的特别会议上，建立贸易与发展委员会，该机构成为执行关贸总协定条约第四部分，保护发展中国家权利的专门机构。1965年，关贸总协定创办了国际贸易中心，后于1967年与联合国贸易与发展会议合办，成为负责为发展中国家的出口贸易培训人才，提供咨询服务和技术援助的专门机构。在此期间，关贸总协定缔约国全体大会及代表理事会还根据需要，设立了“18国咨询小组”等常设性附属机构以及为处理特定事项而设立的各专门委员会、专家组和工作组等临时性附属机构。(三)关贸总协定组织机构的完善和系统化时期，即自东京回合谈判开始至今。这一时期，GATT的组织机构进一步完善，主要表现在两个方面。1.为保证关税及非关税谈判过程所达成的各项协议能得到有关国家的遵守，确立了总协定众多的“委员会”制度。如反倾销委员会，进口许可证委员会、多种纤维协定下设立的各种常设委员会。这些委员会的共同特征是，一改总协定组织创始之初没有订立专门组织协议的做法，而在有关协定或条约中明确规定了设立委员会的宗旨和目的、活动原则、组织的具体设置程序。如在1979年达成的《实施关税与贸易总协定第六条的规定》第十四条，用专条规定了成立了反倾销措施委员会的基本法律条款。该条规定，反倾销措施委员会由各缔约方代表组成。该委员会推选主席，并每年至少召开两次会议，或按本协定有关规定应任何一个缔约方要求召开会议。该委员会行使本协议指定的或缔约方授予的职责，并为各缔约方提供机会就有关实施本协议和促进其目标实现的任何有关事宜进行磋商。总协定秘书处为该委员会秘书处，委员会并可设立适当的附属机构。此外，该条还就委员会行使职责时与缔约方的关系作了规定。2.为了有效地发挥总协定的作用，各成员国出于各自利益的需要提出了许多改进或完善总协定组织的构想。在乌拉圭回合的谈判议题中，特别列入“总协定体制作用”一项，旨在“保证总协定的监督机构能够对缔约国的贸易政策和做法及其对多边贸易体制作用的影响进行定期监督”，“提高总协定作为一个机构所具有的整体效用和决策能力，包括经常召开部长级会议”，“通过加强与其他有关国际货币金融组织的关系，提高总协定在促使全球性经济决策实施时取得更多一致性方面的作用”。关贸总协定机构设立的渐进性特征，既适应了不同历史时期贸易发展的要求，也有利于增强各缔约国对机构设置的现实感。正是这种渐进性的特征，使得关贸总协定机构运行趋向合理;避免了机构设立的盲目性，提高了它的利用效率。二、组织机构职能的变通性关贸总协定组织机构职能的变通性;主要表现在两个方面：一是通过修改关贸总协定条约，尤其是扩大其宗旨和原则的适用范围，以及签订一系列分协议透过“祖父条款”的规定，使关贸总协定条约第二部分得到遵守。二是建立若干附属机构，使关贸总协定适应不断发展变化的国际关系;特别是发展中国家的合理要求。关贸总协定的职能，随着国际贸易的不断发展而拓宽。(一)从注重关税壁垒措施的防范转向更加注重非关税壁垒的防范。在关贸总协定条约制定的初期，一般认为国家对贸易的干预主要有四种：关税、数量限制、政府补贴和国家贸易。因此，在GATT的条款设置上，力图把后三种“非关税”干预渠道封住，只留下“关税”一个通道，然后再设法通过谈判逐步降低乃至废止关税，最终实现“贸易自由化”。关贸总协定经过七轮多边贸易谈判，使世界各国在30年代大箫条时期建立的高关税壁垒大为降低。至东京回合结束时止，发达国家的工业制成品的关税已平均降至5%左右的水平。经过70年代的两次“石油冲击”以及两次相应的严重而持久的经济衰退，发达国家在战后所建立的汽车制造业、钢铁业、造船业和纺织业等传统工业开始全面走下坡路。进入80年代以来，世界经济结构调整的步伐进一步加快，但新旧结构的不平衡导致了国际领域中贸易保护主义势力增强。至70年代末80年代初以来的贸易保护主义不再通过高关税而是通过各种非关税壁垒，企图隐蔽以绕开关贸总协定的规则。如进口配额制，自动出口限制以及在许多国家中存在的其他灰色区域。这些与总协定“自由贸易”原则相背离的措施，无疑是当今国际贸易的严重障碍。有鉴于此，总协定从1964年开始的第六回合谈判中，已开始突破只谈关税减让的框架，寻求对非关税壁垒的抑制(反补贴与反倾销)。到第七回合，贸易谈判领域扩大到几乎所有非关税壁垒，使总协定的实体法日益朝着“国际贸易行为规范”的方向发展。乌拉圭回合的谈判议题还专门列入“非关税措施”一项，并要求各国“谈判减少或取消包括数量限制在内的非关税措施”。总协定将非关税壁垒分为五大类：(1)与政府有关的贸易，如歧视性的政府采购政策，政府对贸易的出口补贴，国营企业贸易;(2)海关进口方面，如海关估价、反倾销税和反补贴税;(3)贸易额方面，如进口数量限制、配额、进口许可证制度;(4)检验标准方面，如标准检验，包装要求;(5)进口费用方面，如交纳定金。由于非关税措施十分错综复杂，谈判小组采取了多种谈判方式如多边谈判，公式削减，讨价还价谈判等，以保证最广泛的参与和取得更为有效的成果。重点放在装船前检验和原产地规则两个问题上。其它如海关估价进口许可证手续，贸易的技术壁垒，反倾销等在东京回合已制订了相应的守则。(二)从传统的有形贸易立法扩展到无形贸易的调整。在总协定主持的前七轮贸易谈判中，首次突破贸易谈判的“产品”领域，使之扩大到“服务贸易”，即将金融、保险、信息和运输服务等无形商品也纳入总协定的职能范围。所谓“服务贸易”，亦称无形贸易，是指银行和其它金融服务、保险、旅游、内陆运输，海运、空运、广告、电信、数据处理、技术服务、法律服务、健康服务、会计等一切非物质生产部门的国际交换。试图把国际服务贸易纳入总协定的是美国，并在1986年举行的乌拉圭回合部长级会议中正式成为总协定的谈判内容之一，且成立了与货物贸易(有形贸易)谈判平行的服务贸易谈判组。经过五年多的谈判，在1991年12月的布鲁塞尔会议上达成了服务贸易总协定草案(GATS：GeneralAgreementonTradeinService)。该草案几乎适用于“所有服务部门的贸易活动”，要求各国就如何开放本国市场及适用国民待遇问题通过谈判作出承诺。该协定确认发展中国家可根据其经济发展程度开放较少的服务部门，渐进地过渡到开放本国大部分市场。这一突破使总协定以关税减让为中心的职能，逐步成为综合性规范国际贸易行为的职能体系。除此之外，总协定乌拉圭回合还首次在货物贸易(有形贸易)的内容中，增加了“与贸易有关的知识产权问题，包括冒牌货贸易问题”和“与贸易有关的投资措施”。知识产权的范围包括版权及有关权利、商标、产地标志、工业设计、专利，集成电路的设计、未泄露信息的保护等。所谓与贸易有关的投资措施是指一项投资措施如果是针对贸易的流向及贸易本身的对贸易的限制或损害作用，这种作用是与关贸总协定有关规定不符的。这些措施旨在“减少对国际贸易的扭曲和障碍”，一俟乌拉圭回合通过并经有关国家批准，将使国际货物贸易的法律调整更加统一和规范。(三)通过修订总协定条约和增设专门机构的方式，使总协定组织的职能领域从狭隘的发达国家利益保护扩及到世界不同经济发展水平的国家利益的协调。在总协定原始条约中，没有“发展中国家”(DevelopingContractingParties)的概念，只是在第18条中有“那些只能维持低生活水平和处于发展初期阶段”的缔约国的提法。随着越来越多的发展中国家以不同方式加入总协定，要求反映并保护这些国家贸易利益的呼声与压力日益加强，特别是联合国贸发会议后，发展中国家有组织的斗争迫使发