腾冲旅游发展的土地资源利用模式创新

腾冲旅游发展的土地资源利用模式创新在我国最严格土地保护制度背景下，近年来旅游业的快速发展遭遇土地资源瓶颈约束。在腾冲旅游综合改革发展中突破土地瓶颈，应根据旅游发展需求，在时间、空间的层次梯度上根据轻重缓急、分别对待，从时间、空间和政策上建构“三位一体”的土地资源利用模式（图1）：在近期，主要针对重大旅游项目的落地实施需求，对已有建设用地指标挖掘潜力、盘活存量，探索旅游“一地多用”的方式，配合旅游管理体制改革，争取更多用地指标，增强土地自主审批权；在中期，主要针对旅游产业发展的基础设施和支撑环境需求，在旅游产业发展用地上统筹城乡、集约优化，强化土地整理工作力度，建立旅游、土地联动机制，并尽可能在跨国土地利用上取得突破；在远期，主要针对以旅游经济为主导的县域发展需求，科学规划协调，建设流转制度，建立适应旅游综合改革的区域土地系统，为旅游经济的长远发展提供土地保障。图1三位一体的腾冲旅游土地利用创新模式一、针对近期旅游项目的落地实施要求，应充分盘活存量，寻机扩大增量1、盘活现有土地，在旅游规划用地的存量使用上实现突破对于在规划中已明确建设用地性质的土地，可采取一次审批、分批付款、分期发证的使用方式，实行集体土地统一现行征收、政府储备，适时实行农地转用，保障重大旅游工程项目用地供应。对于已经取得使用权的建设用地，采取出租、转让、抵押等多种方式盘活流转。2、探索旅游“一地多用”方式针对旅游项目的设施占地一般较少、通常与其他产业存在资源共享的特点，充分利用现行土地审批、林权改革制度旅游项目：挖掘潜力，落实重大项目用地旅游经济：科学规划，保障旅游发展用地近期目标旅游产业：统筹城乡，集约优化利用旅游土地时间拉长中期目标远期目标政策体系空间放大区域土地旅游用地建设用地和生态建设、农田保护整治机会，探索旅游“一地多用”方式。如开发未利用地，大力整理与复垦荒地山地，引导旅游企业参与土地整理，实现旅游发展、土地利用的双优化。同时，在集约、节约土地利用的前提下，对一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下，用于旅游开发建设的，由试验区人民政府批准即可。开发后用于旅游项目建设的土地，保证50%-70%用于植树、种草等生态建设。3、配合管理体制改革，争取更多用地指标，逐渐扩大土地自主审批权抓住旅游综合试点改革的机会，效仿公共财政的专款专用管理模式，争取在省、市建设用地指标中设立“腾冲旅游专项用地”指标。认真研究并遴选全局性的重大骨干项目，核实用地范围和用地指标，集中打包成为一揽子项目，以“综合试点”为契机一次性统一报批，分年分项目使用。应遵循特事特办的原则，创新土地资源审批、管理方式，争取旅游用地的自主审批权逐步下放，具体实施可分为三个阶段：第一阶段是配合旅游综合改革的行政扩权，争取旅游用地跟着产业走的政策，优先安排旅游项目用地。第二个阶段是配合腾冲设立为省直管县，争取将用地计划和土地审批权直接上报省国土部门。第三阶段是随着腾冲县改市的实施，争取将土地审批权下放到腾冲市，由市政府审核通过后报云南省备案即可实施。二、针对中期旅游产业的发展要求，应统筹城乡，集约优化利用旅游土地1、统筹城乡，强化集约节约用地规范约束腾冲城镇建筑密度过低、建筑容积率不合理现象，今后政府在城市规划和土地利用规划中，应出台相关规定明确具体指标，指导城镇未来发展进一步集约利用土地。以新农村建设为契机，加快乡村改造和土地整理。一是整体搬迁老村，并入规划发展中心村，节约农村建设用地；另一方面可对集中居住的农村居民点进行改造，对位置适中、未来可发展为中心村的农村居民点进行改造，探索农村宅基地置换整理，具体方式有在本村置换、到集镇置换以及允许到市区置换，为取得农民配合，同时对置换村民配套相应的财政、社保政策，在土地整理过程中为农民建立基本养老保险、就业安置、教育卫生等基本社会保障。统筹城乡土地利用，通过设立旅游特色镇、旅游专业村，结合新农村规划采取合并建镇，节约集约乡村土地资源，实现城乡规划与旅游规划一体化，把旅游用地规划纳入城乡规划体系中。2、大力整理与复垦荒地山地，实现旅游用地与耕地占补的指标平衡土地管理法、国务院土地管理条例等法规在强调耕地保护的同时，在保持指标平衡的前提下，支持耕地置换的土地利用结构优化。腾冲应在土地整理上取得突破，合理利用腾冲大量的荒地、滩涂资源，通过“移土培肥工程”等占补平衡，来争取更大的旅游用地空间。结合农业综合开发建设、退耕还林和生态工程建设进行，在提高土地产出率和保护生态环境的前提下，因地制宜地选择比较效益高的旅游业、服务业等发展方式。3、针对旅游产业发展的基础设施和支撑环境需求，在城镇建设上取得突破抓住综合改革试点和城市建设机会，一方面，以腾冲县城为主完善、提升城市旅游配套功能区建设，采取“撤乡改市扩城”，在城市规模扩张上取得突破。同时，开辟旅游新城建设，设立旅游产业园区，改变土地属性、争取成规模的旅游用地指标，提高土地集约利用率，集中发展成为休闲度假、旅游接待服务和旅游消费基地。抓住“撤乡并镇”改革方向，加快旅游城镇体系建设。4、与产业政策结合建立旅游与土地联动机制，争取在跨国土地利用上取得突破旅游业是腾冲县域经济支柱产业，更是综合试点改革要重点培育的产业，根据国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》，以及国家发改委《产业结构调整指导目录》，腾冲应建立用地政策与产业政策的联动机制，逐步限制淘汰低密度、大套型住宅项目，资源消耗大、环境破坏严重的重化工业项目，对节约集约用地的旅游、服务等项目提供优惠，促进县域经济产业结构调整，使土地政策发挥更重要的区域经济调控作用。在跨国土地利用上取得突破，在边境旅游项目布局上，可考虑租用或联合开发的方式，或引进第三方开发，利用缅甸丰富的土地资源，开发一批国际时尚的高端旅游项目，建设适合境外游客消费习惯的娱乐场所，联合提升腾冲旅游品牌的国际影响力。三、针对远期旅游经济的发展要求，应加强科学规划协调，强化制度改革保障1、针对以旅游经济为主导的县域发展需求，确立旅游产业和旅游规划的控制性地位结合国家主体功能区划分，在新一轮土地利用规划修编中，充分考虑到腾冲生态环境的优势，在限制开发区域和禁止开发区域的主体功能区中，把旅游业作为优势产业予以重点支持，把腾冲作为全省旅游主体功能区，充分考虑到腾冲旅游产业发展对土地需求的现实，采取差别化的区域土地利用政策，把旅游建设用地纳入土地利用规划中，从规划上确保旅游用地的长远储量。同时，配合旅游综合试点改革，抓住腾冲修编土地利用规划的契机，确立以旅游发展规划为上位规划，以土地利用的效益评估为科学根据，调整现行土地、城建等部门规划，与旅游发展规划有效对接。2、探索土地作价入股、土地合作、土地换社保等间接入市机制国家正式批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。两个试验区都正在试验将农民土地承包经营权作价入股、参与城镇开发的新作法。方法是：土地使用权收益折算成股份，为农村居民拥有，农民凭股领取收益，并可带股迁徙。征用土地收益分成三部分：一是以强制方式建立专项保障金，用作“农改居”居民的最低生活保障；二是持股人收益分配；三是政府从中划出一部分建立创业基金，对“农改居”居民的创业给以贷款贴息。3、试办土地交易所，发展土地市场，促进土地直接入市交易流转，从制度上根本保障旅游长远发展综观党中央、国务院对土地改革的要求，腾冲旅游业改革发展综合试验区应在切实尊重农民意见和利益基础上，在依法、自愿、有偿基础上，大胆改革，探索土地承包经营权流转新机制。首先，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场，以农村建设用地指标置换城市建设用地。前者符合我国以实践创新推动政策变迁的改革思路，后者也符合《国务院关于深化严格土地管理的决定》等法规规定。试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业（含与他人合作办企业）用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权，凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户，都可以成为土地交易所的权利出让方（卖方）。专题执笔人：石培华、冯凌