中国土地制度和土地管理法修改-1.

中国土地制度和土地管理法修改政策法规科雷鹏一、中国土地制度和土地法律体系的形成与发展第一阶段土地制度形成阶段（建国—1985年）1.建立基本的土地制度；2.建立土地征收制度；3.土地制度用宪法确立；4.农村土地三级所有的制度形成；5.土地家庭联产承包责任制建立；6.确立我国现行土地所有制结构（城乡二元结构）。第二阶段土地法律制度形成阶段（1986年—1998年）1.新中国第一部《土地管理法》发布；2.土地资源实行市场化配置的改革；3.加强耕地保护和房地产管理。第三阶段土地的用途管制建立（1998—现在）1.建立土地用途管制，严格耕地保护；2.经营性土地实行招拍挂制度；3.治理整顿土地市场，严格土地管理；4.土地政策参与宏观调控；5.《土地管理法》第三次修改；6.《物权法》发布。回顾和总结1.回顾中国土地立法历史，土地问题无论是在革命过程中、建设过程中还是在改革开放过程中，始终是中国法律制度建设的一个重点。2.客观上也要正确评估国土资源工作为国家经济社会发展提供了保证。3.土地改革要把确保粮食安全和保护农民权益作为根本。4.党的决策是我国土地管理制度改革的依据。5.我国土地管理的改革决策与立法决策是高度统一的。二、土地管理法修改的基本情况（一）土地管理法历次修改我国自1986年出台第一部《土地管理法》以来，共进行了三次修改：第一次是1988年，根据宪法，规定土地使用权可以依法转让；第二次是1998年，建立了以耕地保护为核心，用途管制为手段的土地管理制度，即现行的土地管理法；第三次是2004年，根据宪法对土地征收征用制度的修改，做了适宪性修改；目前正在进行第四次修改。现行《土地管理法》的基本内容1.土地的权利制度；2.土地利用总体规划制度；3.耕地保护制度；4.建设用地制度；5.监督检查法律责任规定。（二）土地管理法存在的问题现行土地管理法适应了中国经济的高速发展，但也存在一些问题：1.规划管制规定不够严格，随意修改规划，客观上规划滞后；2.对农民土地的财产权保护不够，土地征收补偿标准偏低；3.用地审批制度不适应发展要求，土地审批效率低，中央与地方事权划分不合理；4.土地监管制度不健全，违法用地严重。存在问题的原因分析土地管理存在上述问题的原因：1.我国土地管理经历了以法律推动改革的过程，缺少实践基础；2.制度不配套，缺少经济调控手段；3.责任追究体系不健全；4.缺少明晰的产权制度；5.我国正处于工业化中期的重要历史时期。（三）《土地管理法》修改的思路1.基本思路这次《土地管理法》修改，应当在不改变现行法的基本原则和制度框架基础上，坚持以耕地保护为核心，以用途管制为手段的基本制度，对现行法律制度进行完善；一是将十七届三中全会确定的创新土地管理制度的内容落实到法律修改中去；二是将《物权法》确定的土地权利等制度细化完善到法律中去；三是将近年来土地管理制度改革的成果吸收上升为法律。2.《土地管理法》修改的主要内容（一）注重土地权利保护一是应完善土地权利体系，明确农用地使用权类型及权能；规定土地所有权、土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、空间权、地役权、抵押权等；二是完善土地登记制度，理顺确权、登记、发证的关系，实行各类土地登记资料汇交、共享；三是完善土地年期和续期制度；四是完善对损害土地权利的法律救济。（二）强化土地的用途管制一是对土地利用总体规划的修改要明确限制条件，严格审批的程序，加强执行的监督；二是修改制定要严格程序，扩大社会参与和民主监督。（三）进一步强化耕地保护一是应建立有利于耕地保护的利益机制，对保护耕地特别是基本农田的农民给予补贴；二是落实三中全会决定要求，划定永久基本农田；三是实行耕地先补后占制度，确保耕地得到有效补充；四是增加耕地保护目标责任制的规定，落实耕地保护共同责任。（四）维护农民土地的合法权益一是应完善征地制度，缩小征地范围，改革征地补偿安置方式，建立被征地农民社会保障制度；二是允许集体土地进入市场流转，规定农民集体经济组织和农民的参与权、收益权等内容；三是应当提高集体土地的地位，与国有土地同等地位；四是需要建立农村宅基地退出机制。（五）调整土地收益分配关系一是土地出让收益应更多用于失地农民的社会保障、农地保护、农村基础设施建设；二是明确集体建设用地流转的收益分配。（六）简化审批程序，提高审批效率一是应按照权责一致的原则，适当下放审批权限，减少中央的具体审批事项，增加地方向中央的报备事项；二是强化中央对用地动态的时时监控，同时发挥地方政府调控用地的权力和责任；三是通过严格的规划、计划实施总量控制，强化中央的监督和指标控制作用。（七）突出土地资源的市场配置一是应增加土地交易的有关内容，明确土地出让方案、合同、土地价格、交易机制等内容；二是规定建立城乡统一的土地市场；三是进一步强化土地节约集约利用，加强存量土地管理。（八）强化土地管理和利用的法律责任体系建设一是应将地方政府作为关键的责任主体纳入法律制度，改变过去国土部门独自承担土地违法责任的现象；二是规定地方政府在耕地和基本农田保有量、建设用地总量、城市边界增长控制和土地违法监管等方面的责任，实行行政首长负责制；三是建立各有关部门按分工进行监管的土地违法处理机制和责任追究机制。四个核心第一、完善农民土地财产权的实现方式；第二、进一步严格耕地保护制度；第三、改革土地审批制度；第四、强化土地监管制度。法律修改重点《土地管理法》修改重点是“两大完善，四大改革”。“两大完善”，一是完善土地权利体系；二是完善土地法律责任制度。“四大改革”，一是土地征收制度改革；二是农村土地管理制度改革；三是土地审批制度改革；四是土地节约集约利用。三、《土地管理法》修改重点问题（一）关于土地权利1.土地权利体系；2.农用地使用权；3.宅基地使用权；4.建设用地使用权分层设置;5.相邻权和地役权。土地登记制度（1）登记的种类:权力登记制、托仑斯登记制、契据登记制。（2）关于统一登记制度。理顺确权、登记、发证的关系，实行各类土地登记资料汇交、共享（二）完善耕地保护制度1．关于划定永久基本农田对划定永久基本农田有两种理解，一是在现有的基本农田中划一定的比例，比如80%，作为永久基本农田；二是将所有的基本农田15.6亿亩全部划为永久基本农田，在程序上实行更加严格的控制。所以，采取第二种方案更为合理。2.关于建立基本农田保护补偿制度我国已有各类农业补贴，但仍有必要建立基本农田保护补偿制度，考虑如下：一是两者的功能不同；二是有利于调整土地收益分配；三是保护耕地实质上剥夺了农民的发展权，应当在发展工业的收益以及财政收入中给予补偿；四是很多地方已有很好的实践基础。具体制度设计，应当中央建立基金，除了补农民，还要补地方政府。3.关于先补后占4.关于异地占补5．关于落实耕地保护目标责任制度（三）关于土地征收制度1.关于公共利益的界定和缩小征地范围实践中，界定公益性范围是一个十分困难的问题，世界各国也都没有明确的划分。（1）工业化城镇化发展用地；（2）农村集体经济组织结构；（3）城市发展和农民受益；（4）产权管控。《土地管理法》送审稿规定的征地范围（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，国家实施城市规划进行成片开发建设；（二）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外进行基础设施、公共管理和服务设施、军事设施等公益性设施建设，可以征收。2.土地征收补偿改革思路送审稿实行补偿和安置两条线。一是补偿标准；二是农村房屋拆迁补偿；三是实行留地安置和就业扶持；四是建立被征地农民社会保障制度。3.关于土地征收程序一是征地的程序规定；二是规定土地征收补偿争议裁决的制度。（四）关于集体建设用地流转（1）流转的土地范围《土地管理法》（修订案送审稿）规定：符合土地利用总体规划，依法取得的集体建设用地，可以以出让、租赁、作价入股等方式，用于非公益项目，但土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的农村集体建设用地使用权非因企业破产、兼并等情形不得转让。（2）流转的程序一是流转严格限定在村庄、集镇和建制镇建设用地范围内，权属合法、界址清晰、符合规划是前提；二是流转可以采取转让、出租、作价出资（入股）等方式；三是流转要符合自愿、有偿和内部成员优先的原则；四是明确界定流转双方的权利和义务；五是明确集体建设用地流转的收益分配主要归集体建设用地的产权人所有的原则。（五）关于用地审批制度改革一是实行中央控制总量和空间布局，地方负责具体项目实施；二是适当下放审批权限，减少中央的具体审批事项，增加地方向中央报备事项；三是加强批后监管。（六）农村土地管理制度改革1.宅基地退出机制要制定农民宅基地的退出政策，鼓励进城镇的农民将宅基地退出，要实现其房屋和土地的财产权。农民宅基地退出应保护好农民利益。2.关于农村土地整治国土资源部大力推进农村土地的综合整治工作，将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相协调，要求整合资金，整村推进，田水路林村综合整治，住宅向中心村集中，工业向园区集中，耕地向规模集中。土地整治思路村落文化是中国的政治基础和社会基础。推进土地整治，必须与经济社会发展的水平相适应，做到：第一、因地制宜；第二、要综合改革生产方式和组织结构；第三、要把土地收益让农民受益；第四、耕地要增加，质量有提高，建设用地规模不扩大；第五、保留村落文化。（七）关于土地节约集约利用1．我国土地利用现状一是城镇用地中仍有大量空闲用地；二是村庄用地规模偏大；三是工业用地效率仍有较大的提升空间。2．城市土地节约集约利用（1）严格土地使用标准；（2）闲置用地处置；（3）土地用途与规划修改；（4）建设用地使用权续期；（5）严格依法收回国有土地使用权；（6）缩小划拨用地范围。3．城市存量土地开发（1）借鉴区段征收和市地重划制度；（2）引入社会资本，实行多种开发模式。（八）法律责任1.土地违法行为制止难、处理难；2.15号令《违反土地管理规定行为处理办法》；3.强制执行权；4.非法转让、倒卖土地使用权罪。（九）低丘缓坡地（未利用地）开发利用根据我国的自然地貌特点，西北、东北地区的出路在未利用地，南方地区在低丘缓坡地，北方地区在村庄整治。建议在规划、计划、新增费、占补平衡、工业用地出让最低价标准、有关税费等方面予以鼓励。需要处理好耕地保护与生态保护的关系问题。谢谢大家!“业精于勤而荒于嬉”