中国探讨第二代农村反贫困策略“扶贫与发展”系列研讨会述评

1No.C20010042001-07中国：探讨第二代农村反贫困策略——北京大学中国经济研究中心（CCER）与世界银行研究院（WBI）“扶贫与发展”系列研讨会述评卢锋2001年6月新世纪初，反贫困主题再次成为人们关注的焦点。改革开放以来中国扶贫事业取得历史性成就，目前中国政府正在制订新时期扶贫纲要。2000/01年世界银行再次以反贫困作为年度发展报告的主题，显示了国际社会对这一问题的高度关注。这一背景下，北京大学中国经济研究中心（CCER）与世界银行研究院（WBI）联合举办“扶贫与发展”系列研讨会。从2001年2月13日开始的八周内，每周二上午举行一次，共分8次对中国以及国际扶贫与发展经验进行系列研讨。与类似活动相比，这次研讨会具有三方面特点。一是在研讨内容上注重专题性与系统性的结合。8次研讨除最后一次总结以外，其余七次每次讨论一个专题,包括贫困标准确定，如何使市场机制有利于穷人，宏观经济波动与贫困发生率变动的关系等等，每个专题具有相对独立性，结合在一起构成对贫困与发展主题比较系统的研讨。二是在研讨方式上注重不同2国家国内经验与国际经验的结合。每次研讨分国内和国际两部分。国内部分邀请来自政府主管部门，研究部门，非政府组织和基层扶贫第一线机构人员做主题发言，参加会议人员提问和评论。国际部分利用世界银行电视会议系统，把世行总部专家与包括中国在内的五个亚洲国家参加人员联系起来（其他四个国家是：泰国，菲律宾，印度尼西亚，蒙古），就不同问题交流和分享国际经验。三是在研讨人员参与上注重专业性与广泛性的结合。中方参加研讨会人员共有80人左右。其中既有主管部门官员，专门研究人员，基层扶贫工作者等专门人员，也有非政府组织人员，大学教员和研究生，国际组织官员，贫困户代表，记者等社会各界人士，希望通过广泛参与来丰富信息沟通的内涵。媒体对这一活动表现出兴趣和关注，人民日报等国内重要报刊对这一活动进行了多次报道，中国国际广播电台分别报道了每周研讨活动。研讨会上主题发言，提问和评论，与会人员和世行提供的报告和论文，组织者搜集的相关参考资料，为观察中国反贫困历史，现状和未来趋势提供了一个特殊视角。本文对研讨会内容给以归纳整理和评论。需要说明两点。第一，中国贫困现象分为农村和城市贫困两个方面，研讨会内容也曾涉及城市贫困问题。然而，考虑到无论从数量比例还是严重程度上看，我国贫困都以农村为主体和重点1，还考虑到政府对城市贫困将主要通过建立社会保障制度加以应对的政策思路，本文对贫困界定范围仅限于农村。第二，本文的归纳分析部分，难免包含笔者个人对中国贫困问题的观察，理解和判断，因而，其中可能发生的偏差甚至失误，应由笔者个人负责，而不应由参会研讨人员或相关机构负责。中国反贫困的进程和成就以政府反贫困政策形成演变和反贫困实际情况为视角，新中国反贫困历史进程大致可以1986年为界分为两大阶段，其中每个阶段又可进一步分为两个时期。第I阶段（1949-1985）一般认为，在1986年以前，中国政府没有承认中国农村存在绝对贫困问题，没有正式实行专项反贫困政策。然而，这不等于说当时中国没有进行反贫困工作。以1978年为界，这一阶段中国农村反贫困进程分为两个具有不同特征的时期。1正如研究人员所观察的，“中国的贫困主要是农村贫困。绝大多数贫困人口分布在农村。与农村相比，在80年代中刚提出扶贫政策时，城市贫困几乎不值一提。这一点区别于1949年以前，也区别于当今其他发展中国家”（刘文璞，1999）。3（1）1978年以前的计划经济时期20世纪50年代急剧频繁的制度变革和试验，逐步在中国农村确立了人民公社集体经济体制，以此为依托，农村建立了对于丧失劳动能力和无人抚养或赡养的人口提供食物，衣服，住处，医疗，教育和丧葬的“五保”救济制度，并一度建立了对农村居民具有普遍覆盖性的社区性合作医疗制度，这些措施减缓了农村贫困现象。另外，各地农村集体内部实行的平均主义分配原则，也有助于在给定社会产出量前提下，控制和减少贫困现象的最为严重方面。然而，受到历史条件限制，这一时期也存在不利于推进反贫困事业的体制和政策因素。第一，由于计划经济和人民公社体制缺乏效率，人均基本消费品增长缓慢，短缺甚至匮乏现象长期存在。第二，统购统销体制利用价格手段大量转移农村剩余，用于国家工业化初期积累。加剧了农村居民的生活困难程度。第三，严格的城乡隔绝和封闭市场政策，使农村居民在迁徙，择业，交易等方面的权利状态退化。发展滞后和体制弊端使农村反贫困面临困难，即便依据政府确定的很低的贫困线标准划分，1978年农村贫困人口仍占农村总人口30%以上。由于极左路线危害，50-60年代还一度出现农村大范围饥荒的危机局面。因而，评价计划经济时期农村反贫困成绩，需要把农民物质产品占有量变动，医疗和教育等基本服务改善，某些基本权利状态改变等因素综合起来考虑，一方面应客观肯定其历史进步，另一方面也不宜过于夸大。（2）1978-1985年农村初期改革时期这一时期中国农村改革初步推进并取得令人意外的成就。以联产承包责任制为主要内容的初期农村改革措施，推动了农村经济超常增长，并带动农村贫困发生率快速下降。八年间，农村人均年收入增长率显著超过城市入均收入增长水平，城乡人均收入比例从1978年的2.57下降到1985年的1.862。增长和减贫原因主要有三点。第一，农产品收购价格提高带来对农民有利的农业交易条件改变。第二，农村乡镇企业初步发展使农村人口非农收入增长。第三，初步出现农村人口流动到城市获得较高要素报酬的历史性进程。附录表1数据表明，按中国政府贫困标准计算的农村贫困人口在8年间减少了一半。这是借助经济增长推动反贫困进程的典型模式。第II阶段（1986-2001）农村制度变动带来的一次性增产效应到80年代中期大体释放完毕。2《中国统计年鉴（2000）》第312页。41983/84年出现第一次粮棉相对过剩及其引发的政策和体制改革，显示农业增长面临来自市场需求和政府补贴能力的新约束。进入新阶段后，农村经济和居民收入增长速度开始回落。同时，改革带来的观念改变，促使政府能以更为务实的态度对待农村贫困问题。农村绝对贫困问题得到政府官方承认；为适应新形势下反贫困需要，政府设立了专门机构——国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室（该办公室简称“扶贫办”），负责规划领导全国扶贫工作，开始了中国反贫困事业的新阶段。这一时期反贫困进程以1994年为界分为两个时期。（1）1986-1993年初步实施反贫困计划时期开始实施专项扶贫部门政策时期，强调贫困分布的区域性，并以区域为对象实施反贫困行动。1986年国家确定了331个国家重点扶持贫困县，各省区另外确定了368个省重点贫困县。关注重点是“老革命根据地”和“少数民族地区”等具有特殊政治意义地区，还制定了“对口帮扶”政策，旨在发动全社会力量缓解农村绝对贫困（康晓光，1998，第1-2页）。1989年以后，政府放松了对农民地区间迁徙的行政性限制，支持农村发展劳动密集型产业（国家统计局农调队，2000，第51页），对扶贫工作也有积极效果。实施反贫困政策的重要标志，是政府支出专项资金用于扶贫政策目标。附录表2显示，1986-90年平均每年支出40多亿元，到90年代初上升到60-70亿元。这些专门措施发挥了一定效果。贫困人口从1985年的1.25亿下降到1993年的7500万。然而，由于同期农村经济增长速度放慢，加之剩余贫困人口脱贫难度增加，与前一时期相比，这一时期贫困人口下降速度有所减缓。依据世界银行估算，1985-1989年间甚至出现农村贫困人口绝对数增长700万的贫困反弹现象（参见国家统计局农调队，2000，第50页）。（2）1994-2000年实施《“八七”扶贫攻坚计划》时期1994年中国政府提出《”八七“扶贫攻坚计划》，承诺在20世纪最后七年解决农村8000万绝对贫困人口温饱问题。为此，中央政府逐年提高了扶贫投入资金规模。1996年9月中央召开全国脱贫工作会议，强调了减少贫困的重要性，确立了贫困比较集中的西部省份地区领导人对扶贫工作的责任制。会议还强调扶贫对象要直接瞄准到贫困的村庄和农户（“扶贫到户”），同时要求对扶贫工作和资金利用加以更好的监督管理，包括制度建设，年度检查审计，村级发展计划，资金直接划拨到村等措施。1999年6月中央再次召开扶贫工作会议，重申扶贫政策目标，强调扶贫资金利用于解决贫困人口温饱问题方面，优先利用资金领域包括饲养和养殖业，小额信贷，粮食和经济作物改良品种等，使当时仍然存在的4200万贫困5人口中2000万人在2000年底脱贫（WorldBank,2000，pp.40-41）。实际执行结果表明，到2000年底，除大约2600万丧失劳动能力的残疾人和居住在不具备基本生产生活条件地区的特困人口外，绝大多数贫困人口都已实现温饱3。在我国历史上第一次基本解决全民温饱问题，无疑是具有划时代意义的进步，也是新中国建立特别是改革开放政策实行以来取得的最大成就之一。附录表1显示了采用两种不同贫困收入标准统计的中国农村贫困人口下降情况。依据我国政府确定的收入贫困标准，贫困人口集中地区——农村贫困人口从1978年2.5亿下降到1999年的3412万人口，占农村人口比例从30.7%下降到3.7%。依据国际通用的每人每天1美元贫困线标准，农村贫困人口从1990年的2.8亿下降到近年的1.24亿，占人口比例从31.3%下降13.5%。研究人员认为，在20年相对短暂时期，贫困人口如此大规模下降，在世界历史上从未发生过。这一成就同时具有全球含义。正如2000/2001年《世界发展报告》观察的，虽然20世纪人类生活条件比过去任何时期都有更大改善，收入分配不平等和贫困现象尚未得到根本改善。“世界仍然深深处于富饶的贫困之中。世界60亿人口中，28亿——几乎一半——每天生活费低于2美元，12亿——五分之一——每天生活费低于1美元”。“在东亚地区，每天生活费用低于1美元的贫困人口1987-1998年间从4.2亿减少到2.8亿，然而，在拉丁美洲，南亚，次撒哈拉非洲，穷人数目增加了。在欧洲和中亚向市场经济转型国家，每天生活费用低于1美元的贫困人口增加了20倍”（WorldBank,2001,p.3）。世界银行专家另一份报告指出“不包括中国的发展中国家整体，过去十年间生活在贫困线以下人口数量增加了1亿”（VinodThomasetal.2000,p.viii）。由此可见，中国过去二十年间反贫困事业取得的成就，在国际比较范围内也具有突出的意义。中国反贫困的经验和问题过去二十多年间中国反贫困实践提供了丰富经验。这些经验既有与其它国家相比较的类似性，也有与中国国情相联系的特征性内涵。经济发展是反贫困事业的主动力从世界范围看，经济增长是减少贫困的最重要单项因素。依据对150个国家1980-98年的数据分析表明，经济增产或收缩与贫困发生率具有极3北京安邦咨询公司研究部《每日经济》研究简报2000年11月20日（总1328期）以“形势要点：基本解决温饱问题，但扶贫还没完”为题引述国务院扶贫办主任高鸿宾讲话。6为显著的关系。例如，其中四分之一经济年均增长率达到约8%的国家，贫困发生率年均减少速度在6%以上，而另外四分之一经济年均负增长率约6%的国家，贫困发生率年均增加速度超过10%（WorldBank,2001,p.35）。中国反贫困实践支持这一普遍经验。20年前，中国人民和决策层抛弃了以阶级斗争为纲和强化政治意识形态的路线，确立了实事求是原则和以经济建设为中心的方针，大胆实施市场取向的改革开放政策，带动了国民经济高速增长和国民可支配收入快速提高。经济增长与贫困人口降低的关系问题，是学术界和决策部门关注的问题。例如，在1998年完成的一份研究报告中，康晓光（1998，第6页）提出：虽然没有权威研究来定量地说明，市场化改革，国民经济的全面增长，贫困地区的全面经济增长，目标明确的扶贫行动这四个因素，对中国农村1978年以来贫困发生率的大幅度下降各自发挥了多大作用。“但是一系列局部调查显示，目标明确的扶贫行动对于贫困发生率的下降几乎没有发生什