中国模式下社会保障的制度性思考

[摘要]中国改革开放30年来所走过的道路被人们概括为中国模式，也称之为渐进式的改革模式，与西方的“华盛顿模式”相对应。本文从中国模式在社会保障制度性建设的必要性和重要性入手，指出现阶段中国模式下存在的社会保障方面的问题，提出加快立法进程，保障公民权益，制度设计要有利于消除各阶层的利益冲突，要注重公共社会开支和税收制度调节社会矛盾的作用等多方面的可行性建议。[关键词]中国模式；社会保障；制度性我国从计划经济向市场经济的过渡已经历了主要缺乏资金、人力资本的时代，现在进入了一个更为需要制度的时代。正是如此，上个世纪80年代以来，新制度经济学在我国的发展才如此具有市场和生命力。一个社会缺乏相应的制度保障是不可能持续健康发展的，在变革时期尤其如此。一、“中国模式”的阐述“中国模式”就是先发展经济，以及与此相配套的社会文化等基础建设，发展到一定程度后。再逐步讲求分配和发展民主政治，这种分阶段发展的方式是一个有序的渐进过程。就目前来看，“中国模式”还在发展，并没有完全成型。“中国模式”对西方也并非只有竞争，西方感觉到中国的“威胁”，不仅仅是因为“中国模式”的崛起，更重要的是西方模式的失灵。自二战后，西方尤其是美国，花费了大量人力、物力和财力，向第三世界国家推行民主制度模式。但几十年来，效果并不好，失败远多于成功。其实，无论是西方国家还是发展中国家，实现民主的一个基本前提，是必须要具备一定的经济、社会和文化发展水平。早期被西方国家的民主制度影响的很多发展中国家，由于经济发展跟不上，在照搬西方模式多年后并没有取得预期的成功。此时，中国的经验取得了成功，很多发展中国家转向重视中国经验，而这也正是令西方深感担忧的。中国根据自己的情况，有选择地学，一方面不完全照搬西方那一套，另一方面又无形中对国际体系做了一个整合，这是“中国模式”的最大特色。西方的模式与中国模式的分歧，现在常被称为从“华盛顿共识”到“北京共识”。针对拉美国家爆发的债务危机，美国学者威廉姆森1989年提出了“华盛顿共识”。“华盛顿共识”的核心思想就是自由化、市场化、私有化加上财政稳定化。通过启动市场机制，国家经济就会获得稳定的增长。曾任《时代》周刊外国报导编辑的拉莫先生不久前发表了《北京共识》的论文，对“北京共识”的定义是：坚决进行革新和试验(如中国经济特区)；积极维护国家边境和利益(如台湾问题)；以及不断精心积累具有不对称力量的工具。其目标是：在保持独立的同时实现增长。在拉莫看来，建立在“北京共识”基础上的中国经验具有普世价值，成为全球既不认同计划经济，又不接受“华盛顿共识”，而是试图探索“第三条道路”的发展中国家和转轨国家的一面思想旗帜。改革就是体制变革，一是社会机体组织及其功能结构变动或再造；二是约束社会组织形态的规则重塑或西方政治经济学称之的“制度”变迁。30年的改革实质上是市场取向的改革，我们已经别无选择地走上了市场经济之路，既然市场经济受制于政体模式，那么，我们需要什么样的政体模式?我们需要一种从现行模式向民主制过渡的模式。邓小平是伟大的战略家，他关于先经济后民主的战略是适合中国国情而非常正确的。我们应当沿着他指引的道路继续推进市场经济的法制建设并理性地思考未来。二、社会保障制度的健全和完善是中国模式成功实施的保证(一)社会保障作为一种推进经济发展和社会稳定的机制和手段，是市场经济体制不可或缺的组成部分。加快改革步伐，建立统一化、规范化、社会化的符合中国国情的社会保障制度，已成为完善和发展社会主义市场经济体制的当务之急，市场经济体制的构建是一个整体的体系，如果没有相应的社会保障体制做后盾，就会引发出一系列的问题。世界上现代社会保障制度起始19世纪80年代德国，我国原有的社会保障制度是在20世纪50年代初期计划经济体制下形成的，随着改革开放市场经济的建立，我国的社会保障制度改革取得了重要的发展，体现在养老保险、失业保险、医疗保险制度逐步建立，农村养老保险的基本框架已经明确，城市居民最低生活保障制度开始实施。当前我国正处在经济体制改革的关键时期，也是社会经济矛盾的多发时期。在这种情况下体制转轨能否顺利实现，在相当程度上取决于能否建立起一个较为完善的社会保障体系。加快完善社会保障体系，努力构建社会主义和谐社会，需要对现行社会保障制度中的不和谐因素有清醒的认识。(二)社会保障制度的内涵。它包括3个层次：一是直接面向贫困或低收入阶层的各种社会救助制度，包括城市最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施(如医疗救助、教育费减免、房租减免等。)二是面向劳动者的各项社会保险制度，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。三是各种社会福利制度，如老年人福利、残疾人福利等。此外，还有一个正在发展中的补充保障系统，如企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善事业等。中国人民大学郑功成教授又将中国社会保障制度具体分为社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、补充保障6个子系统，这6个子系统又分别包括了若干个具体的保障项目。(三)社会保障的功能。社会保障通常被认为有3个最重要的功能：第一，保障的功能，即保障遭遇到与劳动及收入相关的风险公民最基本的生活需求，通过国家和社会的帮助，使他们不至于被社会发展的进程所抛弃；第二，互济的功能，特别是社会保险这种形式，通过按照同一比例缴纳保险费建立基金，使个别社会成员遭遇或可能遭遇的严重风险被全体社会成员分担，从而降低了风险程度；第三，调节收入分配关系的功能，无论是社会保险计划，还是社会援助计划，都是一种社会再分配形式，实际存在着高收入者向低收入者的转移支付，从而达到社会公正和稳定的目标。(四)社会保障制度与我国市场经济的关系。第一，社会保障制度是社会主义市场经济运行不可或缺的条件。市场经济作为竞争性经济，强调效率优先、兼顾公平。作为政府为公民提供基本生活保障的制度，强调公平优先、兼顾效率，只有符合市场经济规则要求的个人收入分配制度与社会保障制度相互补充，才能构成稳定社会秩序的“安全网”和“减震器”。第二，健全的社会保障制度是扩大内需的重要手段。自1997年下半年，我国经济生活出现了内需不足的局面，因此，扩大内需、促进消费、拉动经济增长成为各级政府及全社会普遍关心的问题。刺激消费需求是扩大内需最为重要和最为现实的手段。由于目前我国的社会保障制度尚不完善，基于年老、患病、失业、住房、子女教育等预期支出的考虑，消费者个人收入中有很大一部分用于储蓄。第三，健全的社会保障体系将会有力地促进企业改革。我国长期以来企业集多种职能于一身，不仅承担生产经营职能，还担负着繁重的职工福利保障责任，承担着职工养老、医疗、待业的绝大多数费用。只有不断健全的社会保障制度才能使企业轻装前进，改革不断深化，效率不断被挖潜出来。三、现阶段中国模式下存在的社会保障问题(一)经济收入分配差距凸显，社会保障公平性弱化。根据国家统计局资料显示，中国贫富差距拉大，主要表现在：一是城乡居民收入逐步拉大；二是区域收入差距逐步扩大；三是不同行业的职工收入差距逐步增大；四是家庭收入之间差距过大。社会财富呈现向少数人转移的态势，经济收入分配不公平成为当前最突出的社会矛盾，引发诸多利益矛盾，特别是工农利益矛盾、贫困群体与富裕群体利益矛盾。社会保障也存在逆向补偿和弱化公平的失衡倾向。特别是近几年企业改制，下岗职工等群体要求享受或提高社会保障待遇的上访事件急剧增加，说明经济收入分配不公已经引起社会保障公平性的弱化，直接影响到和谐社会的构建。(二)效率与公平增进不同步，社会保障制度独立性不强。关于公平与效率问题，是改革开放以来颇有争议的话题，“效率优先，兼顾公平”，一直作为市场经济的分配原则。然而，随着经济的发展，这条原则并没有得到很好的落实，如果把社会保障看成是一项独立的社会制度，应当注重公平；如果把社会保障看成是经济制度的一项配套工程，应当以注重效率为重点。我们常将社会保障制度仅仅定位于推进经济改革的辅助政策，没有作为相对独立的维护社会公平的重要机制对待。在社会发展变化过程中效率的提高和公平增进的不同步，导致两者任何一方的增加的结果，都是以对方的一定损失为代价。(三)政治经济体制不断变革，社会保障制度建设不适应。当前，我国经济社会体制改革正在逐步推进，基本的社会保障已成为中、低收入群体对再分配的突出要求。当前，我国的社会保障面临3大问题：城镇社会保障的覆盖面不广、农村的社会保障严重缺失、人口老龄化的挑战。经验证明，社会保障制度的完善有利于再分配的顺利进行，有利于满足弱势群体的基本需求。加快建立统一、完善的社会保障体系，已成为全社会成员，尤其是中、低收入群体对政府转型的基本要求。四、目前加快社会保障制度建设的可行性建议制度在社会发展中起着举足轻重的作用，制度的任何偏差都会带来具体政策上的巨大偏差。在社会保障制度的运行过程中，国家仍扮演着重要制度制定的角色，承担着为国泰民安保驾护航的作用。具体要加强以下方面的建设：(一)加快立法进程，保障公民权益。社会保障制度是国家的基本制度之一，其得以实施的保证和依据是国家立法。经过20多年的探索与实践，我国社会保障体系框架已基本形成，但法制化程度还较低。在加快推进以改善民生为重点的社会建设的今天，社会保障立法理应成为我国立法的重点，这不仅是我国社会保障制度可持续发展的要求，更是构建和谐社会的迫切要求。在制度层面上，社会保障是指国家通过制定各种政策、法律，使公民在年老、患病、失业、遭遇灾害或丧失劳动能力的情况下获得一定的物质帮助。目前，社会保障立法与经济社会和社会保障事业的发展相比明显滞后，存在立法体系不健全、立法层次不高等问题。众所周知，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等的《社会保险法》作为社会保障法律体系的核心内容，早在1994年初便被全国人大列入当届人大的法律制定规划中，但至今仍未出台。社会优抚、社会救助、社会福利等社会保障法律体系的其他部分则几乎处于立法的空白地带，现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺少必要衔接，不能形成配套的法律体系，造成实践中的许多问题无法可依。宪法所规定的充分尊重和保障人权是社会保障立法的基本原则，应该在尊重和保障人权的基础上，构建以人为本的新型社会保障制度。(二)社会保障制度的设计要有利于消除各阶层的利益冲突。社会保障的覆盖面要全，要增强社会弱势群体的保护，重点保护处于社会底层的广大民众，建立和完善城市最低生活保障制度。另外，一则要保证城镇低收入者子女的基本教育，以防止贫困的代际转移；二则鉴于我国是农业大国，建立和完善农村社会保障制度十分重要。从我国农村实际出发，借鉴我国城市和国外社会保障的经验，建立适合我国国情的符合农村实际的农村社会保障体系。建立多层次、多形式、符合农村实际的社会保障体系。(三)社会保障制度的设计要注重公共社会开支和税收制度调节社会矛盾的作用。社会开支主要指用于教育、医疗卫生、社会保障和社会福利、住宅等方面的开支。要保证九年义务教育的普及性并争取尽快普及高中教育和加强职业教育，要保证广大人民最基本的医疗条件得到满足，要平衡房市，使经济适用房真正起到解决广大下层人民的基本住房问题的作用。税收方面要保证个人所得税较高的起征点，依法杜绝高收入者偷税漏税，使税收这一杠杆真正起到调节居民收入的作用。(四)鉴于我国的人口年龄老年化程度，社会保障制度要注重现行养老保险制度建设。目前，我国现行养老保险体制应从以下方面加强建设：第一，采取多渠道的筹资方式，政府、企业、个人共同承担保险费用；第二，扩大养老保险制度覆盖的范围，让所有人有平等的受益权利和机会；第三，政府加大对基础养老福利设施的建设尤其是农村养老基础设施的投入；第四，鼓励相关的民间组织参与养老福利行动，动员社会为养老慈善募捐；第五，考虑我国近年内新生劳动力速度将减慢的事实，可适当提高退休年龄，这是养老金增收减支的最主要方面。