中国生态补偿机制与政策研究

中国生态补偿机制与政策研究1中国建立生态补偿机制的重要性与必要性随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。当前，尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究，为生态补偿机制建立和政策设计提供了一定的理论依据。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。这些都充分表明，中国目前已经具备了建立生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。根据已有的研究基础和紧迫的决策需求，中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）于2005年组建了中国生态补偿机制与政策课题组，旨在就建立生态补偿的国家战略和重要领域的补偿政策等问题向中国政府提出具体建议。课题组下设国家战略、理论方法、流域、矿产资源开发、森林和自然保护区等6个研究专题。通过中外专家的文献调研、与各级政府和机构的座谈访问以及实地调查，并召开过多次国际研讨会，经过认真分析和总结提出如下初步认识与建议。2生态补偿的概念与理论基础2.1生态补偿的概念与内涵尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费（PaymentforEcosystemServices，PES）或生态效益付费（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。2.2生态补偿的理论基础生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。2.2.1生态环境价值论长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。2.2.2外部性理论外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。2.2.3公共物品理论人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源（commonresources）是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题（tragedyofthecommons）。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。3国内外研究与实践现状3.1国外生态补偿的研究与实践国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”（PES）或生态效益付费（PEB），主要由四个类型（SaraJ.Scherretal.2006,DevelopingfutureecosystemservicepaymentinChina:Lessonslearnedfrominternationalexperience）：一是直接公共补偿（类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等）：政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提供者进行补偿，这也是最普通的生态补偿方式。这一类补偿还包括地役权保护，即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地的所有者进行补偿。二是限额交易计划（如欧盟的排放权交易计划）：政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限（“限额”或“基数”），处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务，也可以通过资助其它土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的“信用额度”进行交易，获得市场价格，达到补偿目的。三是私人直接补偿：除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外，私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”，因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业团体和/或个人消费者可以出于慈善、风险管理和/或准备参加管理市场的目的，而参加这类补偿工作（霍恩，2006年研究报告）。四是生态产品认证计划：通过这个计划，消费者可以通过选择，为经独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。从各国实施PES的具体情况来看，许多案例是围绕森林生态系统的生态服务展开的。国外森林生态补偿除政府支付外，很多情况下是通过市场机制实现的。2002年出版的“SilverBulletorFoolsGold”对当时287例森林生态服务交易进行了分析，发现这些交易可分为4种生态服务类型，其中75例碳储存交易，72例生物多样性保护交易，61例流域保护交易，51例景观美化交易。另外还有28例属于“综合服务”交易。目前的实际交易案例已多达300个以上，遍布美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲以及大洋洲的许多国家和地区。在与农业生产活动相关的生态补偿方面，瑞士、美国通过立法手段，以补偿退耕休耕等措施来保护农业生态环境。欧盟也有类似的政策和做法。上世纪50年代，美国政府实施了保护性退耕计划；80年代实施了相当于荒漠化防治计划的“保护性储备计划”；纽约州曾颁布了《休依特法案》，恢复森林植被。在这些计划和法案的实施过程中，政府为计划实施（成本）和由此对当地居民造成的损失提供补贴（偿）是重要内容。流域保护服务可以分为水质与水量保持和洪水控制等三个方面。尽管这三种服务相互关联，但通常具有不同的受益人。对这三种流域服务的公共补偿，以及对水质与水量的私人补偿，都有利于上游保护者，特别是当地的一些穷人（SaraJ.Scherretal.2006,DevelopingfutureecosystemservicepaymentinChina:Lessonslearnedfrominternationalexperience）。在流域生态补偿方面，比较成功的例子包括：澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作；南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护，改善水质，增加水资源供给；纽约水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准等。在矿产资源开发的生态补偿方面，德国和美国的做法相似。对于立法前的历史遗留的生态破坏问题，由政府负责治理。美国以基金的方式筹集资金，德国是由中央政府（75%）和地方政府(25%)共同出资并成立专门的矿山复垦公司负责生态恢复工作；对于立法后的生态破坏问题，则由开发者负责治理和恢复。森林生态系统的补偿，主要通过生物多样性保护、碳蓄积与储存、景观娱乐文化价值实现等途径进行。欧洲排放交易计划（EU-ETS）与京都清洁发展机制是目前两个最大的、最为人