世界的中国宪政—制度与文化的百年进化上探讨与研究

积分都是垃圾撒旦发生发大水范德萨发撒旦走向世界的中国宪政—制度与文化的百年进化上张千帆从1908年《钦定宪法大纲》至今，中国宪政走过了百年风雨历程。百年宪政一路走来，确实是峰回路转、跌宕起伏。由于从传统体制到宪政的进化必须经过制度和文化上的双重变迁，中国宪政之路的曲折和艰辛其实是不值得大惊小怪的。在这个过程中，宪政制度屡建屡废;一次次令人激动的希望接踵而至，但又迅速令人沮丧地破灭。在纷乱不定的权力格局中，不同派别的政治斗争与妥协也曾产生过类似西方的宪法制度，但是都因为欠缺宪政文化的支持而很快成为过眼云烟。对于许多知识分子来说，西方宪政制度和理想或许是令人向往的，但是距离中国现实却总是如此遥远。中国百年历史昭示了宪政改革的难度，而改革困难的最终原因在于制度和文化之间的复杂互动关系。一般来说，宪政改革必须在制度和文化两个层次上同步推进。没有制度实践，宪政文化很难推广;没有文化的支持，宪法制度再先进也只能停留在条文层次，很难得到落实，最后或者名存实亡或者索性倒退到旧体制。这就决定了宪政改革不可能一蹴而就，在一夜之间获得成功，而必然是一个十分漫长和曲折的渐进过程。在理想情况下，要从传统体制和平进化到宪政状态，致力改革的知识分子必须首先从国外引进或创造新的思想，其中某些思想获得开明政府官员的认同和支持，并开始制度实践;老百姓从制度实践中获得了实在的好处，例如通过行政诉讼保护了自己的权益，因而普遍拥护一开始可能极其有限的制度改革，新制度及其所依托的新理念成为不可逆转的社会共识和主流。例如，在行政诉讼实施十年之后，“依法行政”和“法治国家”被作为普遍拥护的理念进入中国宪法;在这个基础上，政府、学者和民众开始新一轮的互动，逐步将宪政改革推向深入，直至到达各方都认为满意的宪政状态。改革开放近三十年来，中国基本上是按照这种渐进路线走过来的。在过去一个世纪的制度和文化交替进化过程中，中国从传统专制逐步走向当今世界普遍接受的民主宪政。现代各宪政国家采取的具体制度各不相同，但是普遍共享四个基本要素———民主、法治、人权以及合理的中央和地方分权;它们构成了现代宪政的核心价值，也是各宪政国家普遍践行的基本制度。我们可以设想，民主、法治、人权和(纵向)分权共同构成一个四维坐标系，任何国家可按其在这四个方面的成就，在这个四维空间找到自己的位置。在走向宪政的漫长过程中，中国借鉴和吸收上述四项宪政价值的程度和速度都不尽相同。本文从制度和文化的交互作用出发，探讨中国宪政在民主、法治、人权和分权四个维度上的百年进化历程。百年宪政之路清楚表明，中国宪政要取得进步，必须首先克服“国情论”和“本土论”的误区，虚心吸取和借鉴其他国家的先进制度经验。只有人民自觉起来维护宪政理念并主动产生制度建设的诉求，中国宪政才能真正走向世界并成为世界宪政文明大家庭中的一员。一、民主—知难行易还是知易行难?毫无疑问的是，民主是宪政的第一要素。没有民主的国家即便有宪政，也只能是恩赐的，因而必然极不可靠;更何况除了在万不得已的情况下，不对人民负责的统治者是不会如此“慈悲”的。英国宪政传统的源头———《大宪章》———是英国贵族和国王斗争得来的成果，约翰王是在屡战屡败后实在无奈的处境下才在《大宪章》上签了字。以后的国王仍不甘心失败，屡次翻悔，而英国的宪政总是在民主战胜专制之后才取得进步。1689年的“光荣革命”和《权利法案》标志着议会对国王的最终胜利，英国宪政才以其独特的方式没有间断、没有悬念地发展至今。美国宪政则是在民主基础上对民主的反制，[3]以防发生“多数人的暴政”。在这个意义上，美国民主不仅是宪政的基础，也是宪政的制约对象;没有民主与法治，美国联邦宪政就会无的放矢。由此可见，宪政从来离不开民主，两者从来是同步发展的，在某些国家(例如英国)甚至是一回事。(一)新民主意识的萌发及其局限幸运的是，中国知识分子从一开始就看到民主的重要性。事实上，早在西方列强到来之前，明末黄宗羲就已提出了“民主君客”理论。[4]虽然黄宗羲“以天下为主”的主张还不是现代意义上的民主，更没有提出实行民主的选举制度，但是他对专制统治的无情鞭挞仍然颠覆了传统中国“替民做主”的“民主”意涵。[5]到了洋务运动时期，少数知识分子开始意识到西方民主制是社会安定和国家富强的原因。王韬提倡“君民共主”，认为议会民主制可以使“上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮。有君民上下互相联络之效”。[6]郑观应也是从民心对国家富强的作用来论证代议制的必要性：“欲行公法，莫要于张国势;欲张国势，莫要于得民心，欲得民心，莫要于通下情;欲通下情，莫要于设议院。苟欲安内攮外，君国子民持公法以永保太平之局，其必自设立议院始矣!”在这个阶段，中国知识分子对民主的理解并没有超越体用论的境界，民主只是作为一种强国策略，而且关于国体性质的主张也颇为暧昧，一般并不直接提倡民主共和。1880年出版的《易言》就将西方划分为“君主”、“民主”和“君民共主”之国，而中国显然更适合“君民共主”而非纯粹民主模式。即便在1894年甲午战败之后，改良派也没有立即提出建立议会制度。直到《上清帝第四书》，康有为才开始提出开国会、设议院“以通下情”。改良派形成了“官办”、“民办”和“官民共办”等多种议会模式，目的都是在于限制君权、张扬民权，但是并不挑战皇上的尊严和权威。《上清帝第四书》并没有涉及君主立宪问题，而只是要求皇帝出台诏定国是、疏通舆情和设立制度局三项措施。1898年，康有为在代人草拟的《请定立宪开国会折》中隐约表达了虚君共和的意思，但是对于如何界定君主和民主政体的权限仍然语焉不详：“国会者，君与民共议一国之政法也。盖自三权鼎立说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。人主尊为神圣，不受责任，而政府代之。”事实上，改良派认为不仅君主不会接受纯粹共和模式，而且民众也缺乏施行民主所需要的素质，因而不能贸然实行民主。在这一点上，改良派和革命派的训政主张颇有异曲同工之妙。君主立宪的目的也正是在于借助君权，扫除变法道路上的守旧障碍，同时利用开明君主的权威宣传民众，提高民众政治和文化素质，最终逐步实现真正意义上的民主政治。和中国儒家精英意识一脉相承的是，改良派认为，当时的中国民众仍然是一群愚不可及、缺乏独立意识、不会行使民主权利的奴隶。例如，梁启超认为：“中国之弱，由于民愚也，民之愚，由于不读万国之书，不知万国之事也。吾国之大患，由国家视其民为奴隶，积之既久，民之自视亦如奴隶焉。”[9]在这种情况下，骤然在中国施行民主共和政体，只会使中国社会陷入混乱，“万一国民厌于选举，或君主怠于召集，则宪法根本为之动摇矣。夫学识幼稚之民，往往沐猴而冠，沾沾自喜，有权而滥用矣，其常态矣。故吾以为今日中国之民，非稍经训练后，其必不免此弊也。”[10]因此，“今日中国国民，非有可以为共和国民之资格者也;今日中国政治，非可采用立宪制者也。”既然当时中国绝大多数臣民都缺乏公民资质，不具备民主立宪的条件，自然不能采行共和民主政体。这就是为什么对于中国来说，“君主立宪，政体之最良者也”。[11]虽然西方民主概念已经传播到中国并得到知识分子一定程度的了解乃至认同，但是，由于改良派知识分子深受儒家传统影响，认为民主并不适合当时中国的“国情”，因而中国不宜在“学识幼稚之民”“稍经训练”之前就施行西方式民主，而他们所提倡的“国会”或“议院”，也不是西方式自下而上的政治竞争和利益交换中心，只不过是皇帝用来体察下情的精英议政和咨询机构而已。在改良派知识分子呼吁君主立宪的同时，清廷内部也出现了有限改革的动议。1901年，张之洞、刘坤一联合提出《江楚会奏变法三折》。[12]虽然这些奏折没有明言改良政体，但是，从实施变法的途径可以看出，他们推崇君主立宪政体，并不反对有限的政治改革：中国“上下否隔，民情多壅于上闻，人才亦难以自见，故致治难”;西方则“上下情通，既能周悉民隐，亦能鼓舞贤才，故成功易”，[13]而造成中西差距的制度根源显然在于是否有议会。这些奏折成为晚清新政的主要指导原则，因而君主立宪便通过改良派知识分子和部分政府官员在获得最高统治者认可的情况下推行开来。但一开始，立宪改革的力度是极其有限的。《钦定宪法大纲》不仅没有明确规定议会的权力和产生方式，而且君上大权独揽，皇帝有“钦定颁行法律及发交议案之权”，议会则说了不算：“凡法律虽经议院议决，而未奉诏令批准颁布者，不能见诸实施”;皇帝有权“召集、开闭、停展及解散议院”，而议员则不得干预皇上“设官制及黜陟百司之权”和“统率陆海军及编定军制之权”;宣战、媾和、立约等“国交之事，由君上亲裁，不付议院议决”，戒严以及在紧急状态时期对臣民自由的限制也都是皇帝自己拍板，不用议会操心。这样的议院充其量只是相当于一个“朝廷扩大会议”，和西方代议制民主下的议会大相径庭。更重要的是，绝大多数人民尚且蒙在鼓里，不知民主、共和、宪政为何物，和他们的切身利益有什么关系。在人民不知情并没有主动诉求的情况下，推行哪怕是有限的“民主”，都是颇具讽刺意味的，也是很难推行下去的。事实上，光绪皇帝并没有理睬康有为等人提出的开国会、“君民合治，满汉不分”等触及政体实质的建议，而改良派知识分子对此也一筹莫展，因为他们除了皇帝之外没有任何集团力量的支持，因而只能倚靠君权;[14]皇帝靠山一倒，他们只能流亡海外。由于已经将人民定位于靠不住的“阿斗”，改良派知识分子失去了立宪改革最重要的靠山，其后在宫廷斗争中败给重权在握的既得利益集团也自然在情理之中。在民主文化没有普及、改良派不信任人民、统治者又不给人民参政机会的情况下，有限的民主改革注定是要失败的。(二)西式民主———文化沙滩上的制度大厦当然，改革的压力最终是抵抗不住的。清政府屡次抵制改革、民心丧尽，最后给自己敲响了丧钟。革命派推翻帝制，建立了民主共和国，直截了当地主张西式民主。在孙中山的“三民主义”纲领中，“民权”就是民主的近义词。[15]事实上，民主共和成为革命派和保守派政治角力的话题。虽然孙中山认为自然人实际上是不平等的，有先知先觉、后知后觉和不知不觉之分，但是，公民在道德和政治上还是平等的，[16]而民主政治实际上并不要求很高的知识水平：“袁世凯之流必以为中国人民知识程度如此，必不能共和，曲学之士亦曰，非专制不可也。呜呼，牛也尚能教之耕，马也尚能教之乘，而况于人乎?”[17]因此，保守派以人民教育程度不高为由拒绝民主共和，实际上是要为独裁专制找借口。不过，孙中山自己也创造了一套从军政到宪政的“三序”理论。虽然他在理论上认为人民是有能力行使民主权利的，但是，在实践中还是要经过一番“训政”才“够格”。在这一点上，革命派和改良派乃至保守派没有太大本质的区别。作为走向宪政的一个过渡阶段，训政在理论上并没有什么错，但是，以后的历史证明，一旦实施开来却很难保证沿着预定的方向继续下去。和清廷颁布的两部宪法性文件截然不同的是，所有民国时期的宪法都毫无保留地将民主作为基本国体。例如，1912年的《中华民国临时约法》第2条明确规定：“中华民国的主权属于国民全体”，而这项规定为后来所有宪法文本所保留。对民主制度的基本肯定表明，辛亥革命后的中国政治思维已经摆脱了体用论或“国情论”的束缚，开始大胆地借鉴西方政治制度。据统计，在“天坛宪草”的22条重要条款中，有9条借鉴了法国宪法，5条借鉴了美国宪法，分别有2条借鉴了日本、普鲁士和其他欧洲国家的宪法。[18]至于民主的制度实践，民国初期的表现是参差不齐、起伏不定的。一方面，民国初期政治参与的程度迅速加深，选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省有150多万选民，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%.[19]第二次议会选举的选民比例达到总人口的15%，远高于清末谘议局的选民人数(全国选民只有170万，占总人口的0.4%).一些地区的选民投票十分踊跃，东北奉天府和江苏江宁县的投票率分别达到60%和70%.[20]一些大城市的市民通过政治活动表达了对共和制度的普遍拥戴，宪法、国会、选举等民主共和的象征与符号似乎已经深入人心。[21]与此同时，政党政治得到空前发展，党员数量急剧增加，