中国公共政策制定过程的特点和经验

中国公共政策制定过程的特点和经验一、当代中国公共政策制定过程的特点分析二、具有中国特色的公共政策制定的基本经验三、我国公共政策制定过程存在的主要问题四、完善我国公共政策制定的几点建议五、结束语一、当代中国公共政策制定过程的特点分析（一）基于西方经验的政策制定过程理论模式揭示认识论本质的政策制定过程模式：1、理性模式。分为理性分析和有限理性分析。前者认为：决策者面临的是一个既定的问题；每一个选择方案及其可能出现的结果具有可比性；决策者最后采用的方案是所有方案中能够最大限度地实现其目标的方案。但是，理性分析模式受到了激烈的批评，批评者中，西蒙和林德布罗姆最具代表性。西蒙提出了有限理性分析模式，修正了前者的不足。他认为：“理性指的是一种行为方式，是指在给定条件和约束的程度内达到给定目标的行为方式。”因此，决策者是不可能达到最佳程度，而只能追求一种近似的优化途径。2．渐进主义模式。是由美国学者林德布罗姆在批评理性主义模式的过程中构建的。他认为理性模式在实践中具有不可行性，主张“透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡”。这种模式显然适应于西方国家，至少在美国具有更大的可行性。揭示社会本质的政策制定过程模式：1．机构—制度模式。这个模式以美国政治学家戴伊为代表，他认为：无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范政府权力机构的各种制度都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。2．集团模式。以美国政治学家莱瑟姆为代表。这个模式假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动；政府的作用只在于平衡各种利益集团之间的利益。3．精英模式。戴伊和齐格勒于2001年出版了《自上而下的政策制定》一书，揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”与实际上由掌管政权的少数人主导这一难以克服的悖论，公共政策本质上总是统治阶级的政策。（二）具有中国特色公共政策制定过程模式及其特点在中国，由于社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的，整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，有的学者从总体上称为“上下来去”的政策制定模式，也有的学者把我国改革开放以来的政策制定模式归纳为“摸着石头过河”。无论哪一种说法，都表明我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。这一特点可以概括为：1．实事求是，一切从实际出发。也就是我国政策制定过程是从客观到主观、从物质到精神、从实践到认识、从感性到理性、从个性到共性的过程。2．从群众中来，到群众中去。也就是我国政策制定过程是从群众到领导、从民主到集中、从个别到一般的过程。3．没有调查就没有发言权。也就是我国政策制定过程是从调查到研究再到决策的过程，是运用蹲点调查、解剖麻雀的方法得出一般结论的过程。二、具有中国特色的公共政策制定的基本经验（一）实事求是的思想路线在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。（二）从人民的利益出发的根本宗旨党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。（三）民主集中制的组织原则中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。（四）调查研究的优良作风在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关构的普遍做法。（五）从群众中来到群众中去的基本方法“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一。（六）循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为：“摸着石子过河”。这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。三、我国公共政策制定过程存在的主要问题改革开放以来，我国实现了现代化进程的启动和顺利发展。党和政府靠着“摸着石子过河”等基本经验制定和实施了一系列正确的重大决策，正确的政策产生了巨大的效果，使中国发生了惊人的变化。但是，不可否认，我国的政策制定在不同领域、不同地区或多或少的存在一些问题。概括起来有：（一）决策系统有待进一步改进由于我国行政体制在纵向结构上实行地区管理和部门管理相结合的“条块并行”体制，中央政府和地方政府的决策权除了具有宏观与微观、全局与局部的总体性差异外，在决策的目标结构序列上也有所不同，在长期的行政实践中，存在着权力过分集中于中央政府。这种过分集权的决策体制不可避免地存在一些问题。首先，中央政府的政策制定需要多层次的转换才能到达实施者那里，这种转换往往会由于各种原因致使政策信息扭曲和政策变形。“上有政策，下有对策”便是常见现象。其次，集权造成行政程序复杂化，常常是一个简单的政策问题，下级需要请示上级，上级需要请示中央，行政效率在“公文旅行”式的政策制定过程中大大降低，导致有些政策制定出来后就已过时。再次，权力过分集中，地方政府没有足够的自主权，在权责不清的情况下，一些行政主体对于有利可图、易出政绩的政策问题争相处理，而对于棘手的问题则相互推委。重复建设、盲目跟风、一哄而上等现象就不可避免，政府官员的短期行为也就比比皆是。如我国重复建设经历三阶段：第一阶段始于上世纪80年代，各地竞相上马以彩电、冰箱为代表的家电制造业。第二阶段贯穿于上世纪90年代，汽车、钢铁成为投资热点。第三阶段从2000年开始到现在，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的高科技领域。危害：占用大量的土地、资金等资源，造成巨大浪费；造成企业和项目小型化、分散化，降低产业竞争力；一些地方滥用优惠政策，造成国家财政收入流失；增加金融风险，加大经济动荡的可能性。《经济学消息报》曾经发表题为《薄熙来为何种草不种树》的文章抨击政府决策中的短期行为。（二）智囊系统的作用有待进一步发挥实践证明，成功的政策制定离不开智囊机构的支持与辅助。我国的政策制定中虽有这方面的经验，但更多的是反面的教训。一些重大的决策并没有经过科学的论证和规划，已有的智囊机构在政策咨询中的独立性较弱，往往是顺从领导个人的智慧和经验，有部分政策研究机构，实际上主要为领导起草文稿，有的研究室为领导人已经拍板的政策提供注释和寻找论据。如葛洲坝工程、川气出川工程等大型工程由于方案规划的不合理和个别领导的“拍脑袋”给国家造成了巨大损失（三）政策制定的合法化过程有待进一步完善突出表现在：一是政策制定过程中公众参与不够，群众路线流于形式。如《人民网》报道，江西将建220座日式、欧式等50年不落后的四星级公厕，文中抨击，按江西的经济水平，这一决策绝对是一个“形象工程”、一个“拍脑袋”工程，绝对没有征求市民的意见。二是公开听证会不同程度地存在走过场现象。如《新华日报》有一篇题为“听证会，听而不证！”的报道——一份民意报告显示，听证会的价值正在广州市民心目中滑落，有六成被访者认为听证会已是流于形式或成为摆设。广州社情民意调查中心此前的调查表明，认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62．5％，其中15．5％的人认为“是形式主义”。听证会实际作用名不符实，必然招至市民的厌恶。长此以往，听证会这种好形式也就要寿终正寝了。四、完善我国政策制定的几点建议（一）关于科学的纵向政策制定权限的划分要求进一步明确各级行政机关政策制定权限并给以具体的法律保障，建立一个符合中国单一制结构形式的层级目标决策系统，加快“缩省—撤市—强县”改革步伐，减少行政体制的层级次数，适当减少“条条”数量，缩小“条条”权限，提高政策制定的效率和可操作性，尽量避免信息过滤、信息失真导致政策失误。四、完善我国政策制定的几点建议（二）进一步完善政策制定的咨询系统和信息系统针对我国咨询系统和信息系统的现状，主要采取以下措施：继续发展咨询机构，可以考虑形成一些综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构；建立咨询工作的程序制度、预算制度，增强其独立性；政府要真正重视咨询机构的作用，为专家学者创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智，采纳他们的意见和建议（可喜的是，新一届政府已经充分认识到这一问题的重要性。）；鼓励建立民间的咨询机构；健全行政信息的网络体系、提高信息人员的素质，运用现代化的手段对信息收集、加工、传输和整理。四、完善我国政策制定的几点建议（三）进一步改进政策规划和政策合法化的途径加大政策制定中的公众参与的力度，充分发挥群众路线这个我党优良传统的作用，真正做到政策制定“从群众中来，到群众中去”，形成一套制度化、法律化的规范；增强公开听证会的可信度；提高政策规划的公开化、公正化、公平化和合理性，可喜的是，新一届政府正朝着这个方向迈进。2003年9月27日，国家发改委将国家“七.五”规划前期研究的部分课题向社会公开招标。12月1日，国家发改委评审小组对350份投标方案评估后，选中了56个课题向社会公告，此举被誉为政府向民间“买智慧”。五、结束语随着我国政治体制、经济体制改革的逐步深入，随着党和政府对公共政策制定的科学化、民主化意识的逐步增强，随着科学发展观的逐步完善，我们有理由相信，国家的政策失误会越来越少，我们的明天会更好。