中国农村税费负担一个政治经济学的考察

1中国农村税费负担：一个政治经济学的考察1陶然（美国芝加哥大学经济系）刘明兴（北京大学中国经济研究中心）章奇（中国社会科学院世界经济与政治研究所）摘要本文根据对1986～1999年中国10省大样本农户抽样调查数据（农业部固定观察点数据库），试图揭示农村税费负担在考察期的一些典型事实及其特点。和大多数人的认识相反，我们发现，90年代后样本农户的税费负担占农户收入的比例增加并不像大多数人所想象的那样明显。农村收入差距的扩大以及农村税费征收比率的累退性才是农村税费问题日益严重的关键。基于这一事实，本文对农民税费负担问题提出一个新的理论解释，同时将之与现行的各种观点进行比较分析，并指出农村税费改革、农村公共财政体系建立和基层行政体制改革过程中必须克服的一系列困难。1笔者感谢林毅夫教授、周其仁教授、姚洋教授、沈明篙博士和胡书东博士在研究工作中所提出的宝贵意见。文中疏误概由笔者负责。刘明兴感谢福特基金会和美国国民经济研究局对本项研究的资助。联系地址：陶然[e-mail],刘明兴[e-mail],章奇[e-mail]。2一、导论中国农民税费负担问题历经多年演化，已经发展成为上忧朝阙，下扰庶民的严重问题。从学术界的讨论来看，所谓问题的严重性，大致上基于四个方面的考虑：一是近年来，农民平均负担迅速加重；二是税费收入未能形成有效的农村公共品供给，仅仅是为基层政府的规模膨胀和腐败提供了温床；三是农民的税费负担不断加重，不仅直接阻碍了农村经济的进一步发展，而且还成为农村乃至整个社会的不安定因素；四是中央政府三令五申禁止乱收费，效果却始终不彰2。即使是新近推开的农村税费改革，从一开始就出现了很多矛盾和问题，如果没有配套措施和对当前的改革方案进行适当调整，农村税费可能又有增加的趋势。此点十分重要，因为类似现象亦曾在中国历史上多次重演，即每一次税费改革在短暂减少税费之后不久，各种税费问题很快又回潮、并导致税改受挫，从而导致所谓的“黄宗羲定律”。3然而，我们进行的实证分析对上述认识的第一点提出了疑问。对于中国十省大样本跨时农户抽样数据的计算结果表明，进入20世纪90年代后，农户交纳税费平均水平占农村纯收入的比例在绝大部分所考察的省份都有所增加，但增长幅度并不2据统计，迄今为止各部委共出台了37份和降低农民税费负担有关的官方文件（国家计委宏观经济研究院课题组，2000）。宋洪远等（2000）详细回顾了中央政府在减轻农民负担上的各种努力。3参见秦晖(2001)对“黄宗羲定律”的精彩论述。3如一般人们认为得那样严重，大约在2-4个百分点之间。然而，由于农村地区间和不同农户间收入差距的扩大和农村内部不同收入组人群所承受税费负担的不均等，相对于80年代后半期和90年代前半期而言，90年代后半期农村税费负担的累退性质越来越严重。收入更少的地区（人群）承受了占其收入比例越来越高的税费。换言之，农村税费负担问题的严重性，并不主要是，或不单纯是由于税费绝对数量和（占收入）平均水平的上升，而更为重要的是税率累退性增强。上述发现的意义是多方面的。其中，最为重要的是提醒我们，农村税费摊派问题不是一个孤立的问题，它和农民的收入增长、农村地区间差距扩大等问题有着密切的联系。那么，农村税费负担问题和当前农村经济发展的现状（或者说困境）之间究竟存在着什么样的关系？换言之，究竟是农村税费负担过重导致农村经济发展迟滞，还是农村经济发展过慢导致税费负担上升？抑或是背后存在着其他方面的原因，从而使得农村税费负担问题和农民收入增长放缓及不断增加的地区差距不过是这个共同原因的结果呢？中央政府近年来出台了一系列政策措施，试图加速农村的经济增长，缩小地区差距和减轻农民的税费负担，为什么结果一直差强人意？4“黄宗羲定律”背后的机制到底是什么？为什么如此难以打破？农民收入，包括在农业生产上获得收入增长的空间是否依然存在？为什么越是贫困落后的地区，基层政府越倾向于违反中央政府的政策，不断提高税费摊派，而且腐败现象也日趋严重？到底是什么因素决定了基层政府的行为模式，这一隐含的因素又和收入差距与税费摊派问题有什么样的联系？我们的实证发现和上述一系列疑问，促使我们试图为中国农村近二十年来的发展提供一个一般性的理论阐释，特别是要解释各级政府的行为关系和特征，农民收4参见附录一关于当前农村税改的一个简单述评。4入的增长与差距的拉大，税费负担在总体水平和内部结构上的变化。改革过程中荆棘丛生，税费体制改革举步维艰，许多问题无从下手，可能也与我们没有一个一般性的理论有关。我们认为，各种不当的政府管制政策是导致农村税费问题产生的关键因素，也是解释地区间和农村内部收入差距的动态变化，以及基层政府各种行为模式的关键所在。根据这一观点，我们试图将所观察到的各个现象均放入到一个统一的理论框架内进行分析，并从中得到许多有意义的推论。下面，我们将首先对中国农民税、费负担的内容进行简单介绍和历史回顾；接着对10个省1986～1999年数据分析结果进行说明，指出农村税费负担在考察期的一些典型事实及其特点；在此基础上，我们提出自己的观点，同时将之与各种分析农民税费负担的观点进行比较。二、中国农村税费负担：历史和现实从时间序列上看，中国农民的税费负担表现出明显的阶段性。新中国建立之后，政府开始逐步推行斯大林式的重工业优先发展的“赶超”战略。为了从农村中最大限度地获取资源以支援城市的工业化建设，在农村建立了以统购统销和人民公社为特征的经济制度，其结果是直到1979年经济市场化改革之前，集体经济在中国农业和农村经济中占据了绝对的垄断地位。由于传统的农村经济体制不能很好地解决农业生产中的监督和激励问题，除了早期的合作化运动时期之外，中国的农业经济增长得十分缓慢（林毅夫，1991、2000）。在这一时期，农民的显性税费负担主要体现在向国家缴纳税金方面。实际上，为了稳定基础脆弱的农业生产，国家一直实行轻税、稳税的政策。按照19585年《中华人民共和国农业税条例》，全国的平均税率为15.5％。由于当时确定的计税产量低于实际产量，农民所缴纳的农业税占实际产量（和产值）的实际负担率明显低于名义税率，按产量约为10％，按产值计约为5.9％。随着农业实际产量的不断增长，农民对农业税的实际负担逐年下降。“二五”、“三五”期间为11％，“四五”时为6％，“五五”时为5％（何开荫，2000）。仅从农业税上来看，农民的负担是非常轻的。但是，由于农业生产的效率不高，农业产出水平低下，较低的税负并不意味着农民可以获得更多的经济剩余。更重要的是，在统购统销制度下，为了向城市工业和居民廉价提供农产品，政府直接向农户下达强制性收购任务，成为指令性定额。政府在制定了强制性上缴数额的同时也制定了价格。当上缴任务完成后，农民才可以向其它村民、国家粮食收购部门或由国家控制的粮食市场自由出售农产品。然而实际上因为国家已经最大限度地进行了收购，农民已经基本上没有多少剩余产品可以出售了（Lin，andYang,1993）。对农民进行强制性收购实际上相当于向农民抽税，因此农民的实际税负是相当高的。5从1978年开始，中国政府在农村进行了一系列的改革，包括用家庭责任制代替生产队制度（并最终取消了人民公社），扩大农村产品和要素市场，放开除粮食和棉花以外的绝大多数农产品的价格等。与家庭联产承包责任制相适应，社区性经济组织的分配核算方式，由原来的“三级所有，队为基础，统一经营，统一核算”转变为“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。原来的基本纳税单位由集体转移到了个体农户，农民必须承担各种税（TAX）和费（FEE），并在此基础上衍生出各种支出项目。这样一来，和在人民公社体制下不同，农民税费负担变得显性5例如1954～1957年间农民上缴的粮食产量占粮食总产量的比例平均达到25.08％，1958～1961年间这一比例平均竟达到30.21％其中在1959年更达到37.71％的水平（LinandYang，1995）。6化了。具体而言，所谓的农民税费负担包括以下几个组成部分：1．国家税金这是农民向国家无偿缴纳的一部分剩余劳动，包括农业税、农林特产税、耕地占有税、牲畜屠宰税和部分工商税等。前面已经指出，农业税占农民收入的比例不高，但与改革前所不同的是，由于农村商品经济的发展，农民向国家缴纳的其它税金却在逐年增加（表1）。表11996～1999年间农民向国家上缴的税金（不包括农业税和农林特产税）年份税金总额(10亿人民币)增长率(%)其中：屠宰税(10亿人民币)增长率(%)19961206.117.219971308.08.419.111.019981370.04.721.311.519991449.85.822.45.2资料来源：转引自国家计委宏观经济研究院课题组，“农村税费改革问题研究”，内部稿；按国家计委课题组的分析，农村工商税也被看作是农民税费负担的组成部分，但我们认为，这种做法会对农民税费负担的计算造成误导，因为相当部分农村工商税等非农活动税收的征收对象是农村企业而不是农户。为简单起见，从现在起，我们后面讨论的农民负担中仅包括农业税、农林特产税、耕地占有税、牲畜屠宰税以及农户作为个体所交的一小部分农村工商税。2.地方性收费7一个非常具有中国特色的现象是，除了向国家缴纳税金之外，农民还必须向地方政府以及乡村基层组织上交各种费用。典型的地方性收费项目包括如下内容：（2.1）乡统筹。它的功能主要是为农村公共物品以及乡镇一级的行政业务提供资金。在过去人民公社时期，对农村公共产品的需求主要靠公社内部解决，所需经费并不经过国家公共财政体系。1983年废除人民公社后，建立了乡镇政府并履行相应的职能。在现行财政体制下，上级政府划给乡镇政府的财力只能满足本级政府实现其一部分职能，其余所需资金则由乡镇政府在所辖的农村社区范围内进行筹措。现行政策允许农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通这5项公共事业所需费用在全乡范围内统筹，即所谓“五统”。（2.2）村提留。除了缴纳乡统筹之外，农民还对村级农村社区承担经济负担。从行政上来看，农村社区组织并不成为任何一级政府单位，但实际上它仍听命于上级政府并执行它所下达的各项任务。现行政策由此规定，村级组织可对农民收取公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业；公益金用于“五保户”的供养、对特别困难户的补助以及其它集体福利事业；管理费用用于干部报酬和管理开支。另外，农户还必须为所分配的耕地缴纳“契约费”。这就是所谓的“三提留”。（2.3）各种地方性集资、收费、摊派等名目繁多的社会负担即所谓的乱集资、乱收费和乱摊派，又被称为“三乱”。这部分费用的收取并没有得到国家政策的公开允许，但其名目囊括范围之广让人瞠目，例如道路学校建设费、购买保险费、结婚登记费、房屋建设费、报刊杂志订阅费，等等。有些地方政府和村级组织甚至强迫农民通过借贷来缴纳这些费用，并乘机向农民转嫁集体债务。有些地方收取的费用远远超过了农民正常的承受能力。例如有的地方收取的婚姻登记费达600元，8相当于农民人均纯收入的1/4。一个中等村一年所承担的费用为3000～4000元，有时还可能达到8000～14000元（国家计委宏观经济研究院课题组，2000）。（2.4）罚款。即各种地方机构对农民的违章行为例如超生所作出的处罚。政府对生育进行严格控制，对超生的处置也非常严厉。不过，如果农民能够缴纳足额的罚款或者向官员行贿的话，他们仍然可以拥有更多的小孩。在很多情况下，对哪些行为进行处罚以及罚款多少完全是任意的，依靠这种随意性很大的罚款对收入进行填补已经是公开的秘密。例如在武汉附近的一个村子里，如果头胎出生后的5年里又生了第二胎，将被处以2000～5000元的罚款。大多数的罚款行为具有很大的随意性。除了以上所列出的明确项目以外，农民还承受了以下隐性负担：（2.5）货币等价物，即所谓的强制性劳务，包括为防洪、维护修建灌溉系统、学校道路建设、修建水库、造林等活动提供无偿劳动。1994年农村地区人均贡献16.4个工作日，1999年上升