中国农民教育支出的问题及对策

论财政转型中的农村教育支出短缺邵学峰赵阳①（吉林大学中国国有经济研究中心，吉林大学经济学院，吉林长春，130012）内容提要：我国农村教育支出增长速度远高于收入增长速度，农民教育负担日益严重，进一步拉大城乡差距。财政长期以来忽视了对农村教育支出的规模投入，导致了农村教育类公共产品短缺的制度性漏出。究其原因，近年来实行的“大跃进”式的教育体制改革、财政投入规模和结构的不均衡以及内生制度影响下个人可支配收入的差异等都是导致农村教育支出短缺的制度性根源。财政支出向农村教育的倾斜，不但可以弥补农村教育资金的不足，而且还可以发挥对社会资金的引导作用，为多元化提供农村教育投入提供前提和可能。结尾处，笔者提出了简要结论和政策建议。关键词：财政转型，农民教育支出，公共产品短缺，收入差距基金项目：本文得到吉林大学“985工程”项目东北亚研究与东北振兴创新基地的资助。一、引言改革开放以来，我国经济保持着强劲增长，年均增长率达到了9.4%。②持续20多年来的快速增长使我国社会经济面貌发生了重大变化。然而，我国过多地关注经济增长的同时，也带来一些不利条件、制约因素和困难，诸如能源短缺、环境恶化、就业紧张以及分配差距拉大等问题，其中，“三农”、特别是农村教育问题在近几年来日显突出。一般而言，正规教育的增加是提高一个人素质和人力资本的重要途径，也是提高工作效率的重要手段。人均受教育程度的提高，将会提高一国熟练劳动力与非熟练劳动力工人的比重，提高一国的经济发展水平。值得关注的是，我国农村的教育费用支出随着经济发展和收入水平的提高却逐渐加大，成为重压在农民身上的负荷，辍学、退学的现象仍旧没有出现明显好转。根据我国第五次人口普查的结果，我国农村人口占全国总人口的63.91%，③而接受教育的比例和水平与城市相比，却是十分低下的。如此多的人口受教育水平和教育投入的低下，从长期来看，势必会影响我国经济的发展。我国农民由于教育水平的落后而带来的城乡收入差距进一步拉大必将使一部分人处在社会政治和经济的主流之外，这些处于社会边缘的人们会对社会的安定带来一定的威胁，不利于财政职能的实现，不利于社会经济发展中效率和公平的兼顾，不利于我国经济和谐和社会的繁荣稳定，不利于正确处理当前利益与长远利益的关系。可喜地看到，减轻农村教育支出负担问题已经引起决策层的重视，2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，是近年来第3个有关“三农”工作的一号文件。在这份文件中，曾特别提到了农民的教育问题。④可以认为，调整“二元经济”的不均衡发展，从而进一步缩小城乡差距，构建科学发展观引领下的新农村，正确处理农村教育支出困境、提高农村教育质量，政府财政在引导支出、增量规模等方面都责无旁贷。二、文献的简要回顾①作者简介：邵学峰（1971—），男，山东招远人，吉林大学中国国有经济研究中心研究人员，经济学博士，研究方向：公共经济学、制度经济学。赵阳（1986.2—），男，河南南阳人，吉林大学经济学院学生。②资料来源：《中国统计年鉴（2004）》，中国国家统计局编制。③资料来源：《第五次全国人口普查公报》（第1号），中国国家统计局编制。④这次会议共强调了八点内容：统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设；推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑；促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件；加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民；全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障；加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。其中，在加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民这一项中，中央尤其强调了加强农村义务教育的重要性。农民受教育水平的提高，会提高农民素质，增加其外出务工的可能性，增加收入。然而，最近几年，农民收入有所提高，教育支出比重却在逐年上升。教育负担的沉重和教育投入的低下影响到我国农民受教育水平，导致城乡居民差距进一步拉大。潘士荣、林毅夫（2006）曾提到：“改革开放后，国家教育投入的重点仍在城市，农村居民在很大程度上不能享受城市的教育资源。例如，绝大部分城市里拿农村户口的人的子女在城市接受中小学教育时，需上交相当数量的额外费用（例如赞助费等）；而在农村接受教育，水平却非常低下。”刘炜（2006）曾提到，“城市化是与现代化并生的，现代化的发展依赖于人力资本的提升，我国农村劳动者综合素质的低下是其困难的一个重要原因。我国农村劳动力文化水平明显偏低。”DeBraw（2002）等人曾用模型估计中国农村教育回报率在0-6%之间，而相当一部分的研究（Meng,1996,Parishetal,1995等）证明了教育没有得到明显的回报。北京大学光华管理学院的陈玉宇、邢春冰（2004）曾对上述的模型进行了修正，提出教育可以显著提高人们到工业部门工作的机会，并用Heckman模型，得出教育投入的回报率在5%-7%之间。王梦奎（2006）认为，中国经济发展需要注重经济增长质量和可持续发展，农村义务教育（虽然）已经全面纳入公共财政保障范围……（但是）还是低水平的。发展农村经济，不仅要提高农民的物质生活水平，而且还要进行精神文明建设和民主政治建设，逐步使落后的农村得到根本的改造，因此，要加快农村教育等发展的改革步伐。①综上所述，在已有研究中，对农民教育问题的探讨多停留在把教育作为自变量的方面，对它的分析和解释则显得不够。同时，已有的研究缺乏与城镇居民以及不同地区之间农民的横向比较，而这正是本文着力研究的地方。本文的研究思路：第三部分主要从数据的分析上得出一些结论和命题，这些结论和命题集中反映了中国农民教育在当前所面临的四个难题和困境。第四部分分析了这些难题产生的原因。第五部分是简要结论，并对我国农村教育支出存在的问题提出一些政策建议。三、我国农村教育支出的困境概括而言，我国农村教育支出增长速度远高于收入增长速度，使农民教育负担日益严重，导致本已经存在的城乡差距进一步拉大，更加降低了农村教育的总体质量和水平，而财政受经济政策引导，长期以来忽视了对农村教育支出的规模投入，这种农村教育类公共产品短缺的持续性后果导致了目前农村教育支出的制度性漏出。第一，农村教育支出规模持续增长，农民不堪重负。如图1所示，我国农民的文教投入占总的消费投入比例自1993年以来逐年增加。在2003年，这一比重已达到12.13%，仅次于食品支出和住房支出，排在第三位。我国农民的平均文教娱乐支出也从1993年的58.38元增长到1999年的168.32元。到了2004年，我国农民中低收入人群的该项支出费用达到109.94元，中等收入者达到218.34元，高收入者就达到了465.45元。②可见，我国农村教育支出呈逐年增加的趋势，并且教育支出——收入增长弹性呈现逐年提高的态势，农村教育类支出正在逐渐成为农民的沉重负担。通过具体案例，可以反映农民教育支出负担沉重：2004年我国农民平均收入为2622元，平均每户人数为4人，则总收入为10488.8元。③假设每户只有一个人接受高等教育，教育支出为4800元，④则仅这一项支出占农民总支出的45.76%。可见，农村高昂的教育支出成本会降低农民的其他投资机会，增大农民教育投入的机会成本，降低其在教育方面的支出倾向。这将降低农民远期收入进一步提高的能力，不利于农民总体收入水平的提升和生活质量的改善。①王梦奎：《中国经济发展与社会和谐的政策取向》，《管理世界》，2006年第4期，第1-5页。②资料来源：《中国统计年鉴（2004）》。③农民平均收入来自《中国统计年鉴（2004）》，农民平均每户的人数来自。④该数据是根据目前国内各大高校的学费数额，通过加权平均获得。图1农村文教支出占全部消费性支出比重的变化农村文教娱乐支出比例051015199319951997199920012003年份%农村文教娱乐支出比例资料来源：《中国统计年鉴》，1993-2004年，中国统计出版社发行。第二，国家财政在农村教育支出投入与城镇有很大差距。1990年代，由于教育体制改革，我国农村教育支出与城镇的“二元化”趋势日益加强，出现了“县办高中，乡办初中，村办小学”的局面，而其费用也由三级财政分别承担。与此相比，城市的教育费用则由政府承担。2001年，全国农村小学生人均预算内公用经费为城市平均水平的29%，初中为31%，全国30%左右的县初中学生人均预算内公用教育经费不足15元。①根据国务院发展研究中心的报告，1990年代末，农村义务教育的投入方面，乡镇负担了78%，这种投入占到了乡镇政府的很大部分。由于对教育的刚性需求，政府不得不增加对农民的收费，从而进一步减少了农民可支配收入，降低了他们接受高等教育的可能性。第三，农民受教育水平和城镇相比较明显较低。由表1可以看出，我国农民的平均受教育水平仍然较低，就全国范围来看，我国平均每农户有0.29人仍是文盲或半文盲，有0.16人是高中文化程度。义务教育是提升一国国民素质的重要途径，世界各国也都对此投入了大量的人力、物力和财力。与此相比，我国平均每个农户接受九年制义务教育的仅有1.02个人。因此，在农村积极推行义务教育，增大义务教育投资将是我国的一项长期历史任务。表1：农村居民的平均受教育程度一览表在农村劳动力中：每户人数单位：人全国东部中部西部4.003.893.884.281.文盲、半文盲人0.290.270.270.342.小学文化程度人0.810.730.880.793.初中文化程度人1.021.021.011.024.高中文化程度人0.160.180.130.16资料来源：年4月24日。虽然从1991年到2003年我国教育投入从7315028万元增长到54800278万元，②招生数量也有很大的提高。但是，我国农村教育比例未能同比例提高，与城镇的差距越来越大。根据李瑞娥和李伟雄（2005）的测算，我国城镇和农村同年进入大学人数之比从1992年的2.68上升到2002年的8.01。2000年，我国六岁以上人口中，研究生人数在城、镇、乡三级中的比例为102:17:1，本科生人数比例为67:4:1。③随着经济的发展和技术的飞快进步，我国的产业结构必将发生显著的变化，也就会有更多的农村劳力脱离传统农业而进入到现代化产业从事生产就业，这就内在的要求我国劳动力包括农村劳动力具有较高的文化素质，占我国人口大多数的农民素质的欠缺将会对我国的产业优化形成“瓶颈”，对社会经济发展、产业结①杨聪，林克等著：《区域优势整合——论西部经济的统筹发展》，中央民族出版社，2004年版。②资料来源：《中国统计年鉴（2004）》③资料来源：《2000年中国人口普查资料》构调整等诸多方面都是不利于的。第四，公共财政转型对区域间农村教育经费投入具有明显差距。我国在相当长的时期内实行的是“赶超型”的发展战略，重点选择了一些地区进行财政政策倾斜，保证其优先发展。这种发展战略缺乏市场的调节，必然造成我国在不同地区不能充分利用地域特点和资源禀赋结构，发挥比较优势，也直接导致了地区之间收入差距很大，进而加大了地区之间的教育投入差距。有数据显示，不同省份的农民在文教等现金支出方面差距较大，平均收入较高的省份支出多，平均收入低的省份支出较低。2003年，北京和上海地区该项支出分别达到691.39元和675.56元，与之形成对比的是西藏地区仅为32.22元。①政府财政在教育支出的公共选择过程中，最需要关注的是正确处理公平和效率二者之间的矛盾，主要表现在政府如何将有限的教育资源进行合理配置、如何合理分配有限的教育投入的财政资源。就公共财政满足公共产品需求而言，实现教育的公平应该是一种政府行为，它是指教育资源的公平分配，特别是政府公共财政支持的基础教育类