中外合作办学省级政府教育统筹试点实施情况调研报告(国家教育行政学院朱玉成)

中外合作办学省级政府教育统筹试点实施情况调研报告陈丽萍朱玉成（国家教育行政学院，北京102617）摘要：课题组通过对北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、广西自治区教育厅、云南省教育厅中外合作办学体制改革试点的改革方案、管理机制、保障制度、配套政策、试点成效等的资料考察和实地调研后发现，虽然各试点仍存在一些融合与适应问题，但合作办学对教学改革的推进作用大，取得了较为突出的成果。主要体现为：一是推动设立了一批办学起点高、合作基础好的机构和项目；二是初步理顺了政府与学校及社会等第三方组织的关系；三是推动了教学模式改革，为高校内涵式发展奠定了基础；四是通过加强政府政策配套与资金扶持力度，推动了制度创新。存在的问题主要包括：政府宏观调控与引导作用发挥不够；缺乏科学的监督评估机制与独立的第三方评价组织机构；资金难题难解，中外合作办学经费筹措机制有待进一步改革。关键词：中外合作办学；省级政府；教育统筹；调研报告1中外合作办学是我国改革开放以后在国际教育交流与合作领域出现的新生事物，也是在经济全球化背景下中国教育与国际接轨的一种有益尝试和探索。近些年来，合作办学项目在我国呈加速发展势头，办学规模逐步扩大，办学层次逐渐提高，办学模式也趋于多样化，初步形成了全方位、多层次、宽领域的格局。今年是《中华人民共和国中外合作办学条例》颁布10周年。10年来，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（简称《教育规划纲要》）实施3年来，中外合作办学发展情况总体较好，形成和保持了高水平、示范性中外合作办学快速发展的势头，社会关注度、信誉度、品牌度大幅提升，社会影响扩大，对促进教育改革发展、推动教育对外开放的作用得到进一步的凸显。一、“中外合作办学”及“省级政府教育统筹”的涵义与实施现状按照《中外合作办学条例》及其实施办法规定，外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构或项目的活动，适用本条例。这就是说，中外合作办学的主体是中外教育机构，方式是合作，对象主要是境内中国公民。[2]《条例》指出，中外合作办学的核心是引进国外优质教育资源，合作双方必须在办学条件、教育教学、管理等方面开展实质性合作。如果没有实质性引进外国教育资源，仅以互认学分的方式与外收稿日期：2013-11-25基金项目：国家教育体制改革试点项目作者简介：陈丽萍(1966—)，女，山西大同人，国家教育行政学院教育管理杂志社社长、常务副主编，教授，博士，主要从事高等教育行政与管理、教育政策与法律、国际高等教育等研究；朱玉成（1988—），男，浙江金华人，国家教育行政学院学报编辑，硕士，主要从事教育管理、高等教育研究。国教育机构开展的教育教学活动，例如一般的校际交流项目、双联学位、外国大学预科班、双语授课项目、引进外国高校部分课程等，均不属于中外合作办学的范畴。截止到2013年，国内由教育部审批和复核通过中外合作办学机构和项目930个，由省级政府和教育部门审批并报教育部备案的中外合作办学机构和项目1049个，全国共计1979个。[1]从合作办学的领域来看，除义务教育和军事、政治、宗教等方面外，涉及其他各个办学领域；从办学规模来看，据不完全统计，目前各类各级中外合作办学在校生约55万人，其中高等教育阶段在校生总数约45万人，占全日制高校在校生规模的1.4%，高等教育阶段中外合作办学毕业生人数达150余万。“省级政府教育统筹”则是我国教育管理体制改革的重要内容，是国家教育体制改革试点的三个基本领域——专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革之一。《教育规划纲要》明确提出，“要加强省级政府教育统筹责任，统筹区域内各级各类教育，强化省级政府的统筹实施职能”，通过省级政府对全省各市县、各部门的宏观协调和对各种教育资源的统筹配置，促进各省城乡、区域和各级各类教育的协调发展。二、“中外合作办学”试点“省级统筹”项目取得的成果从2013年1月以来，为了充分了解试点改革实施情况，“中外合作办学”课题组通过对各试点单位的改革方案、管理机制、相应的保障制度和配套支持政策、试点成效等的多次阶段性的调研，并对北京、广西等部分试点单位进行了实地考察。课题组通过实地考察、电话访谈、问卷调查（“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”）等收集了详实的数据，并先后于2013年3月、6月、10月在国家教育行政学院召开了3次座谈会，总结了各单位开展试点以来的改革情况。此次“中外合作办学”试点“省级统筹”项目主要由北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、广西自治区教育厅和云南省教育厅5个单位承担，试点所涉及的教育部门无论从经济状况还是地域分布来看，都具有一定的代表性。在试点项目中，各地方教育部门立足本地区的具体条件和办学特色，形成了适合自身发展的合作办学模式，虽然部分试点单位仍存在一些管理与制度的适应问题，总体而言中外合作办学对各试点改革的推进作用大。就取得的普遍性成果来看，主要包括以下几个方面：1.推动设立了一批办学起点高、合作基础好的机构和项目在中外合作办学项目方面，从《教育规划纲要》颁布实施以来，教育部协同各级地方教育部门共进行了6次本科及以上中外合作办学项目的受理、评议和审批工作，累计批准了清华大学、北京大学等国内重点高校举办了149个办学基础良好、实施本科及以上高等学历教育的中外合作办学项目。[3]在中外合作机构方面，各地方教育厅在教育部的批准下正式或筹备设立了上海纽约大学、温州肯恩大学等5所独立设置的中外合作大学，至此，有法人资格的中外合作办学机构有长江商学院、上海纽约大学、宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学和北京师范大学—香港浸会大学联合学院5所。此外，还批准设立了中国人民大学中法学院、中国科学院大学中丹学院、北京工业大学北京—都柏林国际学院、上海交通大学巴黎高科卓越工程师学院等一批高起点的二级学院，产生了良好的示范引领作用。2.初步理顺了政府与学校、社会及中介组织等的关系相对于常规的教学管理，中外合作办学机构或项目的管理更复杂。我国以前的教育管理格局是“管、办、评”三位一体，政府既是政策的制定者，又是学校的举办者，同时还是评价者。本次试点的几个单位着重对教育行政管理体制进行了有益的探索，重构了政府、学校、社会及中介之间的相互关系，在教育管理上构建了“政府管、学校办、社会评”的新格局，在合作办学认证体系上初步形成了“管、办、评”三分离的有效运行机制。通过构建适合各校中外合作定位、目标和特色的管理体制机制，实现了资源整合、集中力量、理清思路等战略目的。通过实施深入的管理体制改革，各试点单位基本实现了管办分离的目标，为形成服务型教育行政奠定了基础。各单位通过改革管理体制，以教学单位为依托，完善项目管理、教学管理、学生管理“三位一体”的管理体系，充分发挥市场、社会在整合教育资源、提高资源利用效率等方面的优势，推动合作办学机构的规范化与高效化管理，实现了学校各项事业的高效运转，为我国深化政府管理模式改革提供了可供借鉴的思路。3.推动教学模式改革，为高校内涵式发展奠定了基础建设国际一流的大学，关键在一流的师资、一流的学生、一流的培养模式和课程体系，而要真正做到一流，需要在办学的体制和机制上开拓创新。通过由政府通过政策倾斜和资金支持鼓励学校在办学模式、招生办法、教师聘用、课程体系、培养模式等方面积极探索和创新，给予先行先试的优惠，各学校在教师队伍建设、课程资源开发、课程体系构建、教学理念更新和教学实践创新方面都有很大的改变。从整体情况来看，各高校在中外合作办学新模式方面进行了有益的探索和实践，并通过试点引进了境外的优质教育资源，包括办学理念、教学与管理方法、专业与课程，提升了国际化办学水平，为高校内涵式发展奠定了基础，推动了区域经济发展。4.推进学校制度创新，加大政府政策配套与资金扶持力度中外合作办学机构在办学初期，行政制度与管理模式大都套用公立高校，在前期建设阶段，这种套路或许还能发挥一定作用，但随着中外合作办学朝着深层次方向的发展，原先的规章制度越来越暴露出机构臃肿、管理理念滞后、办事程序繁杂、管理职能交叉等问题。[4]此次各单位的试点着重关注了学校行政管理制度改革，在普通高校行政管理模式的基础上摸索并逐步形成自己的独特经验，在行政管理工作中采取职能制与层级制结合的管理方式，以层级制为基础，在每一层级上进行职能分工。这种直线一一职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，同时，每个部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他部门的监督和指导。[5]在政府政策配套与资金扶持力度方面，各地方教育部门在严格遵守国家各项外交外事政策法规的前提下，充分利用挖掘政策空间，勇于改革创新。争取国家和省级政府的政策支持，在可能的范围内，制定出台对合作办学倾斜、有利于试点项目实施的政策规定。在资金统筹上，一方面尽可能争取在年度预算里逐年增加对教育国际交流的投入，获得教育部与各省级政府的资金支持，另一方面积极争取国家各部委的相关项目或将项目纳入国家计划，尽力争取国家项目资金经费的支持，为中外合作办学可持续发展打下了良好的基础。三、“中外合作办学”试点“省级统筹”项目存在的问题经过30余年的发展，中外合作办学积累了许多宝贵的办学经验，逐步走上了高水平示范性发展轨道，这些进步与发展是主要的。同时，在办学过程中，由于区域发展不平衡、政策制度不完善以及质量标准和保障机制仍需要加强等，中外合作办学发展仍面临一些问题。近一段时期以来，中外合作办学一直被热议，有亮点但负面新闻也不少。各试点还需要展开大量的改革探索，推动人才培养国际化在范围和形式上有大的突破，提高人才国际化的广度和深度。1.政府宏观调控与引导作用发挥不够政府对宏观调控与引导作用发挥不够的原因主要在于教育部门对自身在中外合作办学中的管理目标定位不够清晰，其对中外合作办学的监管虽然囊括行政、管理、资金、课程、就业等诸多方面，但管什么、怎么管，特别是如何发挥自身在中外合作办学过程中的引导与服务功能，尚缺乏足够清晰的目标定位。从我国目前中外合作办学的学科专业分布结构看，现有的合作项目主要集中在经济、管理、语言、信息和工程等学科专业上。在目前884个实施本科及以上学历教育办学项目所涉及11个学科中，举办项目最多的是工学，占37%；而法学、文学、历史学项目所占比例在2%以下。[6]尤其是一些国家急需的专业比例明显偏小，如国际法等专业项目所占比例低于1%，远远不能满足国家对外开放需要大批国际法律人才的新情况。上述现象的出现既反映出经济发展对工科实用人才的需求，另一方面也反映了合作办学项目专业整体分布的趋从性、盲目性。虽然近些年来金融、管理学科等一些低水平重复办学的问题也得到了一定的控制，但是学科专业分布过于集中的问题仍需加强调整。由于中外合作办学在中国还属于一种“新生事物”，面对变化复杂的国际高等教育市场，仅靠院校本身很难把握引入教育资源的优质性与专业学科布局的合理程度，此时政府若不能进行及时的调控和引导，就会使合作办学项目整体分布结构扭曲和偏离正常的范围。此次“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”显示，对于我国当前中外合作办学机制方面仍需要加强的部分，有47.1%的受访者认为应由政府牵头引入和监控国外优质资源；58.8%的受访者认为政府应制定专门政策对引入资源的结构进行调控和指导。这也从一个侧面说明我国教育部门在调控和引导国外资源时存在职能缺失，这是各教育主管部门需要思考的重要问题。表1教育部门和地方政府在中外合作办学中需要加强的方面（单位：%）0102030405060ABCDEFGHA.进行专门的政策指导B.给予资金方面的支持C.给与各种办学的便利D.吸引社会参与E.放松行政干涉F.制定更清晰的责任分担机制G.由政府牵头引入和监控资源H.其他方面的问题2.缺乏科学的监督评估机制与独立的第三方评价组织机构缺乏对合作办学的审批、监督与评估，将不利于合作办学机构的健康发展。在审批期正确判断待引进教育资源的优质程度，在办学期间定期对合作办学过程进行监督评估，是中外合作办学项目能够可持续发展的重要保障。但截至目前为止，在我国尚未看到有