《公共行政学》第一章讲义(张国庆第三版)

甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业《公共行政学》讲义第一章绪论主要内容第一节公共行政学概述第二节公共行政学的演进第三节国家公共行政管理体制第一节公共行政学概述公共行政学的涵义公共行政学的研究对象与学科目的公共行政学的研究范畴与研究方法公共行政学的特点及与相关学科的关系现代行政现象与现代行政精神一、公共行政学的涵义关于公共行政的起源，自有国家形态的人类社会以来,就有公共行政活动，公共行政的历史与人类有组织活动的历史一样漫长。中国的公共行政思想始于周朝，中国文官制度。西方国家对公共行政的理解可以追溯到古罗马法及其传统,到18世纪的德国和奥地利政府与普鲁士政府,再到19世纪的拿破仑法典。在美国,人们往往将行政学的起源归功于威尔逊的文章《行政之研究》。公共行政学的四个渊源1、政治学渊源：政治学对公共行政学的影响始终居于主导地位。意味着其是行使国家行政权力的政治性的管理活动。例如：代表性、责任性，政策的支持与反对、效率价值的是与非等价值原则；倡导公民参与，以提高回应性等理性因素；对行政主体的理解：政府管理、政治学院之下的行政管理专业设置、或者独立设置的公共行政学院等。代表性的政治思想家：马基雅维利、霍布斯、约翰洛克、卢梭、托克维尔、傅立叶、普鲁东、马克思、恩格斯等从不同角度对于国家、政府（公共行政）等在社会中的作用做出过经典性描述。2、管理学渊源：管理学对公共行政学的影响无疑是久远的，还应该包括组织学理论的对公共行政的影响。例如，认为从管理学原理出发，公共行政意味着程序与技术；追求组织效率是最大价值；信奉国家意志的执行就是行政；从公共行政的新进发展看顾客导向、更加企业化倾向明显。代表性的学者的及观点有：韦伯的组织官僚体系论；泰勒的科学管理理论；1887年伍德·威尔逊关于政府应该能够适当和成功地做些什么，还要追求效率并以最小的资源来完成等；古德诺关于行政与政治的二分法；西蒙的决策理论认为公共行政就是通力合作达到共同目标的集体行动；以及新公共管理或所谓的管理主义理论的强调绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等都带有使公共行政管理带有强烈的管理理论色彩。甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业3、法学渊源：法学视野下，公共行政被视为法律在具体环境中的应用与实施，为公共行政赋予了法律和裁判的主题。行政与法的结合初期，行政功能仅限于消极地维持秩序，即以秩序行政作为基本目标。但现代国家作用的重点也逐渐从消极维持发展到积极地福利与服务行政。例如，强调行政活动的公共性、公正性，亦即公共行政的目的在于最优化地实现公共利益；还有诸如尊重与保护公民权利的定位愈来愈突出；行政权力色彩逐步淡化，非权力行政日益增多，亦即权力行政逐步让位于依法行政、服务行政；行政法的调整对象发生变化并日益扩大，行政主体呈现出多元化趋势等。代表性学者的相关理论观点多集中在行政法领域当中，例如日本的南博方、美国的罗布森鲁姆等。4、社会学渊源：社会学理论，对公共行政机构与过程的研究与实践有着重要意义。大多情况下是以公共制度的社会文化影响出现的。例如，强调行政活动的组织内外部文化环境；随着现代社会结构与信仰的急剧变革，人们的注意力已经转向团体以及社团主义思想与第三部门。时髦的提法有：组织文化、组织氛围等。社会学的文化途径对公共行政学的方法论产生了重大影响。即对人的行为规范、伦理观、价值观、传统和性情等方面的分析独具优势，有利于更好的探讨公共行政组织良好运行的动力机制。代表性学者的相关理论观点多集中在行为主义者的有关研究当中。例如美国马斯洛的需求层次、德国弗洛伊德的超我、马克思的人的本质的社会性等。甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业（二）公共行政学的概念及理解1、什么是公共行政学？公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。2、如何理解公共行政学这个概念？一般而言它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务、自身事务的活动；通过对这些事务活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共管理的规律性，推动其科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程；具有在宪法学上的公共属性和公共服务属性；合法性与有效性构成其基本价值标准。二、公共行政学的研究对象与学科目的建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。即在于确保国家行政宗旨、依法行政、预防腐败、充分履行职能。研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。即如何提升政策质量、管理水准、强化服务职能、政府认同等。提升学术水准的同时，为政府提供理论依据、方法和技术、以及指导性专业化的意见建议。全面培养专业化的永业化的公务员。三、公共行政学的研究范畴与方法(一)公共行政学的研究范畴美国芝加哥大学教授、美国文官委员会主席怀特·伦纳德的四范畴：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。美国公共行政协会原主席、公共管理过程学派代表人物卢瑟·古立克的七环节：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。中国行政学之父、台湾政治大学教授张金鉴的15M：目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。一般来说，公共行政学的范畴可归纳如下：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政技术、行政行为、行政绩效、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政改革、行政能力、行政发展等。公共行政学与其它学科的关系甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业(二)公共行政学的研究方法•逻辑分析方法：又称哲学研究法，性质判断、规律性总结。•法规分析方法：从法律法规的角度研究政府、官员的行政行为的合法性、规范性、合理性、条件或局限。•历史分析方法：起源、发展、演变、不同时期的特点类型，影响与借鉴。•实证分析方法：通过观察、描述事实、依据事实得出结论的分析方法。•规范分析方法：又称理论分析方法，依一定的理念、价值标准、做出应然、必然的评价判断。•比较分析方法：主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策对比分析，研究不同政府间在行政理念、思想、原则和智能、体制、方式、手段等方面的差异，研究实现高效，民主行政的实现途径和方法。•系统分析方法：将整个行政过程与社会环境视为一个有机整体，研究相关各个部分的相互影响、进而寻求最优化的行政选择。•生理分析方法：主要研究公务员的生理需要、生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，目的在于建立合理对应关系。•心理分析方法：行为研究或人际关系研究。刺激—反应模式。•资料分析方法：查阅文书档案，寻求历史变化规律，形成新的政策依据。•案例分析方法：又称个案研究方法，，是对发生的真实而典型的行政事件进行观察、形成文字，以供分析研究和借鉴之用。•量化分析方法：又称数学模型分析方法，通过统计分析、找出因果关系、进行评价预测。•模拟分析方法：是量化分析的继续与延伸，通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。•利益分析方法：主要研究利益集团在公共行政管理过程中的特殊作用。例如利益的形成、存在形式、合理合法性、调节与分配、争夺与表达等。主要服务于政府决策。四、公共行政学的学科特点综合性：交叉、丰富、广泛。实践性：实际、应用、具体。系统性：整体、有序、关联。技术性：方法、工具、手段。发展性：动态、进步、创新。甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业五、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象：二战以后、尤其是20世纪60年代以来，国际上主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神：与现代行政现象相一致的、发达国家政府在实施公共行政管理过程中的比较重视和强调的某些行政精神。行政职能扩展：西方国家历史传统当中奉行自然法理论，“无法律既无行政”，行政被看着公务员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动，政府职能被严格限制在维护国家安全、社会秩序以及保护个人财产不受侵犯等方面。二战以后，尤其是60年代以来，随社会经济发展，法律有限、人事无穷的观念得以确立、政府被允许自由裁量、采取灵活措施的权力、进行社会协调、动员、破解发展中矛盾的权力和职责增强、行政权力在立法、司法三权并立中日趋活跃，行政国家现象出现。但也带来了效率低下、腐败盛行、机构臃肿等问题。公共行政管理的现代化：主要是指随着社会经济发展进步，政府相应形成的某些行政现象；重视社会目的：实行民主、取得社会的理解、合作和支持，为推行政令所必须；为国民利益服务是现代民主宪政国家的基本职责。公共管理手段现代化：政府为适应现代管理的需要，大量采用现代化技术设备和技术方法。公共行政管理理论现代化：科学管理理论——行为科学——系统理论——权变管理理论，复合开放，多元包容，高效独特等。不良行政现象增加：行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现则大大加强了行政活动，政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域。行政权力的强化和职能的扩展带来了一系列不良的行政现象。——行政组织机构臃肿的问题；——行政决策迟缓的问题；——专业人员国家问题；——官僚化倾向滋长问题。描述不良行政现象的有关经典理论（帕金森定理””、““彼得原理和“墨菲法则”并称为二十世纪西方管理文化中最杰出的三大）发现。理论之一:帕金森定律定律之一：冗员增加原理1958年，英国历史学家、政治学家西里尔·诺斯古德·帕金森(CyrilNorthcoteParkinson)通过长期调查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson‘sLaw)一书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。甘肃农业大学公共管理系劳动与社会保障专业至上而下，一级比一级庸人多，第二条产生出机构臃肿的庞大管理机构。由于对于一个组织而言，管理人员或多或少是注定要增长的。那么这个帕金森定律，注定要起作用。也就是有下面一个公式：见教科书p17.帕金森结合英国政府的实际情况，对自己的定律做了说明。从1914年到1928年，英国海军官员人数，从2000人增加到3569人，以每年5.6%速度递增。而在此期间，由于《华盛顿海军协定》的限制，海军规模在减小，1928年的海军士兵人数是1914年的三分之二，军舰数是1914年的三分之一。从1935年到1954年，这种状况还在发展。这一期间，英国海军部的人员从8118人上升到33788人，而此段时间英国海军的地位在不断下降。殖民部从372人增加到1661人，而这正是大英帝国殖民地迅速减少的夕阳残照时期。据此，帕金森认为，无论政府工作量是增是减，甚至是消失，雇员数量都受帕金森定律的支配而增长。帕金森通过多年的资料对比，在撇开一些细节的情况下，仅仅计算行政人员的增长数量，得到的年增长率为5.75%。他甚至总结出一个数学公式来表示帕金森定律，算出的年增长率大致在5.17%和6.56%之间。帕金森定律深刻地揭示了行政权力扩张引发人浮于事、效率低下的“官场传染病”。定律之二：“鸡毛蒜皮定律”或“芝麻绿豆定律”。帕金森在他的书中举了一个例子：有一个由十一人组成的财务委员会，要讨论三项预算：一是用1000万美元建一个核反应堆，二是用2350美元建一个自行车棚，三是为联合福利委员会提供饮料，每年需要57美元。这三项讨论会出现如下情形：第一项1000万美元的开支，有四位委员不知道什么是反应堆，三位委员不清楚反应堆有什么用，两位不晓得建造一个反应