《国家行政机关公文处理办法》讲座

《国家行政机关公文处理办法》讲座从2001年1月1日起国家行政机关实施新的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“《办法》”）。为进一步做好公文处理工作，特开设“《国家行政机关公文处理办法》讲座”专栏。该讲座分八讲：第一讲，努力做好新时期的行政机关公文处理工作；第二讲，公文种类；第三讲，公文格式；第四讲，行文规则；第五讲，发文办理；第六讲，收文办理；第七讲，公文归档；第八讲，公文管理。第一讲努力做好新时期的行政机关公文处理工作从2001年1月1日起，国家行政机关施行这个新的《国家行政机关公文处理办法》。这是我国国家行政机关公文处理走向规范化、制度化、科学化的一个重要标志。认真实施《办法》，对于国家行政机关提高工作效率，保证工作质量，依法行政，推进国民经济和社会发展顺利进行是十分重要的。一、做好行政机关公文处理工作是依法行政和加强机关建设的重要保证公文在我国历史上由来已久，它是统治阶级管理国家、处理政务以及记载各种活动情况的工具。这就决定了不同的社会制度和历史阶段，对公文的范畴有不同的理解和界定，公文处理的办法也就各不相同。新中国成立后，公文的范畴比过去扩大了。目前人们习惯上理解的公文可以分为两大类，一是党政机关、企事业单位、群众团体在办理公务中形成和使用的通用公文；一是外交、军事等领域使用的专用公文。我们这里主要是讨论行政机关的通用公文处理问题。公文的性质决定了其在国家行政机关公务活动中的地位和作用。国家行政机关是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。做好国家行政机关公文处理工作，对于依法行政关系十分重要。公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作，是机关工作的重要内容，提高机关工作水平就一定要加强公文处理工作。为此，必须明确国家行政机关公文处理的目标、原则和基本要求。行政机关公文处理的目标是要实行规范化、制度化、科学化。所谓规范化是指公文处理的每项程序、操作都要遵循一定的规程、方式和要求，完成结果要达到一定标准、规格；所谓制度化是规范化在一定程度上上升为法制化，或是纪律化，在公文处理中建立并执行一整套的处理制度；所谓科学化是指公文处理的规范、制度应当建立在科学的基础上，符合公文处理运行的规律和实际。如果对于科学化的含义进一步延伸，还应当包括公文处理中运用现代科学技术，采用现代化的办公手段。行政机关公文处理的原则和基本要求主要是：1．政治性。行政机关公文处理的政治性是与行政公文的政治性紧密相连的。由于行政机关公文处理工作是与国家政权机关密切结合，并由国家政权机构具体承担的，因此在行政机关公文处理工作中一定要牢固树立政治观念，坚持“讲政治”。2．实事求是。这是我们一切工作的出发点和基本指导思想，《办法》将其确定为行政机关公文处理工作的首要原则，我们应当坚持贯彻执行。在拟制文件、承办来文、制定政策规定中，都要坚持一切从实际出发。3．精简、准确。精简就是要压缩文件数量，提高文件质量，准确确定发文范围。行文要确有必要性，防止文件过长，套话、空话、废话连篇，不能随意扩大文件分发范围。准确即指公文制作过程中的实事要准确无误，制定的政策规定要有针对性；又指公文的分发、投送传递、分办批示要准确无误。4．及时、高效。就是要讲求公文处理的时效性，做到迅速、快捷，不得积压、拖延。5．安全、保密。行政机关的公文大多是国家意志、活动的书面形式，是国家机密的集中体现，这就要求在公文处理中密级文件不得泄密，一般文件也不能遗失。二、行政机关公文处理工作要体现时代特色，实现“三化”新中国国家行政机关的公文处理工作，走向规范化、制度化，经历了一个较长的过程。八十年代前，行政机关公文处理主管部门对秘书机构的设置、任务，公文的拟制等等，有一些规定，但都是专项的、零散的，没有形成一个完整的制度。直到1981年2月，国务院办公厅制发了第一个较为系统的《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月，国务院办公厅又修订公布了《国家行政机关公文处理办法》，1993年再次对这个“办法”修订后发布。到2000年8月，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，经过多年的实践和不断修改完善，可以说这个《办法》已经比较成熟。认真实施《办法》，必将有力地推动国家行政机关的公文处理尽快实现规范化、制度化、科学化。由于本系列讲座在以后各讲中还要较为系统全面的分别讲解公文处理的种类、格式、行文规则、发文办理、收文办理、归档和公文管理等，这里我们只分析《办法》与1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“国办《办法》”）的不同之处。这主要表现在三个方面：（一）发布的主体机关不同。前几次的“公文处理办法”，都是由国务院办公厅发布的。这次《办法》的发布主体是国务院，从而就使《办法》具有了政府法规的性质，更具有权威性和强制性。各级国家行政机关都必须严格执行。（二）结构和内容上有较大调整和较多补充。《办法》》共9章57条，比国办《办法》7章45条增加了2章12条。“第一章总则”，国办《办法》8条，《办法》仍保留了8条，但在内容上做了较大修改。其中新增了公文处理定义和领导者2条；删除了“党政分开”1条，删除了公文的作用、公文处理的程序、对文秘人员的要求等内容；合并改写了公文处理的原则，保留改写了公文处理的机构和人员配备。通过修改，“第一章总则”部分，主要是规定了行政机关公文的定义，公文处理工作的定义、目的、目标、原则、要求、机构、人员和组织领导问题。“第二章公文种类”，国办《办法》和《办法》均为1条。但《办法》删除了“指示”种类，增加了“意见”种类；并将国办《办法》中的“公告、通告”分列为两类、两种。这样《办法》规定的公文种类计有十三类、十四种，包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。“第三章公文格式”，增加了1条：“第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”共3条，对原各条内容进行了修改。明确了“抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。”公文用纸统一确定为A4型。增加了上行文应当注明“会签人姓名。其中，‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话。”电报紧急程度中增加了“特提”，将电报的紧急程度由3级改为4级。“第四章行文规则”，主要是对行文关系做了修改。增加了“行文应当确有必要，注重效用。”1条，共11条。其中第十五条中，将国办《办法》规定的政府各部门“也可以根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文。”修改为“除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审撤事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”并规定“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”取消了国办《办法》中“经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时，由发文机关印制少量文本，供存档备查。”其内容改写归入“第八章公文管理”中。“第五章发文办理”，是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的1章，共6条。在发文程序中新增了“复核”环节；对草拟公文提出了更为明确的要求，新增了两款：“（三）公文的文种应当根据行文的目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。”“（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。”“第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。”“第六章收文办理”，这一章也是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的，也是《办法》中内容增加最多的部分，共8条。主要是对收到的公文分为下级机关上报的需要办理的公文和上级机关下发或交办公文两类，重点对下级机关来文办理做了详细规定。“第七章公文归档”，是从国办《办法》“第六章公文立卷、归档和销毁”中分出新列的，共6条。在内容方面，新增了公文存档要求。“第八章公文管理”，这是《办法》增设的一章，但也吸收了国办《办法》中有关公文复制、销毁等方面的内容，共10条。增加了“第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。”“第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。”“第九章附则”，对国办《办法》3条删除1条，增加了要对电子文件和公文办理督查制度另行制定规定2条，共4条。(三)、在指导思想上有了新的突破。与国办《办法》相比，《办法》不只是内容上的增减，而是在保留了国办《办法》中一些实践已经证明了的正确的做法后，有了新的突破。一是体现了时代特色。人类社会已经开始进入知识经济时代，经济全球化的趋势日益增强，各种生产要素在全球范围内流动速度明显加快。在我国随着社会主义市场经济体制的建立，国民经济和社会发展管理势必要与国际接轨。公文处理作为行政机关管理国家事务手段的一个组成部分，也就要与这种大趋势相适应。《办法》充分体现了时代特色。比如公文用纸，国办《办法》规定，一般为16开型，也可以用国际标准A4型。具有选择性。而《办法》则统一规定为“公文用纸一般采用国际A4型（210mm×297mm）。”体现了唯一性。再比如，《办法》要求对公文处理中涉及电子文件的有关规定要另行制定。适应政府职能转变的需要，《办法》加大了协商力度。在文种中取消了“指示”，增加了“意见”，适用于对重要问题提出见解和处理办法。二是强调了督查落实。领导机关不仅要做出正确的决策，更为重要的是抓好决策的落实。督促检查是办公厅（室）的一项重要职责。《办法》新增了督查的要求，强调了对公文处理中的督查落实工作，第五十六条规定“各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。”三是从制度上保证了压缩文件数量。这些年来我们一直在强调减少文件数量，提高文件质量，解决“文山”问题，但收效甚微。究其原因，一个主要方面就是缺少明确的制度规定，常常是提出一些模棱两可的原则性要求，《办法》第十三条、第十五条在解决这个问题上做出了明确规定。四是更为符合实际，便于操作，提高公文处理效率。如电报紧急程度中增加了“特提”，“请示”附注处增加了注明“联系人的姓名和电话”。当然，如同仍何事物一样，《办法》也并非十全十美。比如“第四章行文规则”中“‘报告’不得夹带请示事项。”这一条的本意非常明确，是说“报告”文种中不能混杂、带有“请示”事项。但其中“夹带”一词，明显是用词不当。“夹”有混杂的意思，但“夹带”一词在《现代汉语词典》中解释为：“【夹带】①藏在身上或混杂在其他物品中间偷偷携带：严禁夹带危险品上车。②考试时作弊暗中携带的与试题有关的材料。”可以看出“夹带”是一个有明确含义、规定的词，使用必须恰当。对此在征求意见时，我们曾经提过，但没有被采纳。虽然这一问题对《办法》来说瑕不掩瑜，也不影响执行《办法》，但《办法》作为政府法规性质的文件理应严谨无误，这一点不能不说是一点缺憾。我们在制定《办法》实施细则时应注意纠正。三、加强对行政机关公文处理工作的领导，努力搞好公文处理人员队伍建设。加强领导是做好行政机关公文处理工作的关键。按照《办法》规定，行政机关的负责人加强对公文处理工作的领导，至少要做到三个方面：一是要“高度重视公文处理工作”。这主要是指行政机关的负责人要充分认识到公文处理工作在机关工作中的地位和作用，公文处理既是行政机关管理社会事务、调控经济运行手段的重要载体，也是机关工作内容的重要组成部分。作为行政机关的负责人必须将其纳入工作的重要议事日程，予以高度重视。二是要“模范遵守本办法”。行政机关的负责人即是公文处理工作的领导者、组织者，也是《办法》的执行者。特别是行政机关的公文形成效