PPP案例和盈利模式

香港轨道交通开发经验2016-04-10香港是轨道交通综合开发非常成功的城市。全港公共交通的机动化分担率高达90%以上，位居全球之首，是世界闻名的公交都市。这个格局，并不是通过摇号、限行、拍卖、单双号限号实现的。香港地铁2011年资产总值达到1979亿港元，全年总收入334亿港元，实现基本业务利润104.7亿港元，企业净负债权益比仅为11.9%，运营状况良好。1980—2005年香港地铁公司物业开发和经常性业务产生的年利润/亏损趋势图香港地铁公司各地铁线物业发展情况图香港地铁的成功因素是什么？第一，确立动机。香港地铁建设之初，就确定了基于商业发展的原则。比如，针对某个项目，财务必须要打平。而现在我们的地铁公司，主要任务是建设——如果政府财政给钱，那么就建。大家知道，搞综合开发是非常费脑筋的事，协调、跨度非常大。一开始，如果没有确立一个项目基于商业、要自身打平的发展理念，那么是没人愿意费这个工夫，去做所谓综合开发的。如果都是“政府财政加银行”，PPP更无从谈起。这正是香港这个事能成立的起点所在。第二，高度重视项目前期策划。实际上，这是内地城市和香港最大的差距所在。在香港，策划是创造价值最大的阶段。中国的项目工程前期“策划-规划-工程设计”的花费，是金字塔形态——“上小下大”：项目前期费用最高的是施工图，然后才是工程规划，基本没有“策划”这个阶段。但在香港，不是这样。以香港站为例，这个超高层建筑，占地面积并不大，只有57000平方米，却创造了一千多亿港币的价值。香港地铁公司前期的策划费用投入了上亿港币（不是建筑设计费），才在弹丸之地上创造出这么好的项目。策划阶段包括什么？包括交通，地面和地下、机动化和非机动化、各种机动化方式的衔接，包括街区的整体开发，包括文化和产业内容的安排，包括经济和产业等。香港安排铁路项目经过了这三个阶段，基本把它法制化。香港地铁项目实施过程示意图第三，围绕车站的城市规划和街区整体设计。车站不再只是人行道上的一个“玻璃房子”，也不只是地上和地下的连接。它是整个街区的中心。在这种规划理念之下，强调城市资源向站点的有机集中和组团间的有机疏散，打破城市规划建设的均质化，形成疏密有致、大疏大密的城市模式。我们一般做城市规划，对容积率是上限要求，但这里的站点居然是下限要求。东京、香港在一级地铁站周边，最高的容积率可以达到10以上。因为下方是地铁，交通最方便，可以承载最高强度的开发。在交通承载力最强的地方，把开发强度提上去，这叫“宜高则高”。香港城市节点等级与轨道枢纽周边开发容积率关系第四，合理确定TOD的开发类型。不是所有车站都适合TOD，不是所有车站都要应用同样的TOD开发类型。每个建筑环境的车站列表及关键变量的评价统计指标第五，多方合作、利益分享的联合开发机制。香港地铁的实践证明，联合开发比单纯出售土地带来的收益高一倍。香港由地铁公司和开发商组成合作团队，进行整体开发。香港地铁公司自身的定位非常清楚——并不实质介入二期开发。有人说，香港地铁公司是香港最大的房地产开发商，这话其实没有错，但香港地铁公司并没有直接开发土地。在香港，由于铁路建设技术复杂，建设营运任务繁重，地铁公司不宜分散精力去从事物业开发；房地产行业较强的专业性，也让地铁公司没有能力独立开发地铁物业。这和内地城市不同，我们的国企认为自己无所不能，忽视了其中有很强的专业性。而综合开发过程中，公司将面临巨大的财务压力，铁路运营要求公益性，也需要规避房地产行业的高风险。对香港的相关开发商而言，地铁车站和上盖桩基一体，必须统一设计。同时还有规定，车站50米范围内是轨道交通的控制保护区域。那么，如果不与轨道交通建设结合，则无法实施这种开发。另外，上盖开发是用地的二次利用，如果不预先进行相关综合开发的接口设计，一旦轨交开通，就将难以对用地进行开发。事实上，轨交路线和车站只要规划出来，土地、房地产就已经在升值了，如果不预先规划，留给物业发展商的发展利润就会大大缩小。所以，香港地铁公司明确提出了“两个提前介入”，就是地铁在规划设计阶段，要提前介入物业开发和营运业务。香港认为，营运部门是最终用户，这个东西好不好用，是由营运部门说了算的，所以，在规划设计阶段，营运部门就要提前介入。过程是怎样的呢？第一个阶段，是项目的提出和总体策划。这个R+P项目，由政府提出，明确这个项目要实施，然后由港铁对沿线土地进行整体评估，政府允许地铁公司根据成本效益原则，对线位站位进行选择、调整。香港与内地的操作有一个程序上的差别：在内地，交通规划所确定的轨道交通的线位站位，就会被最后实施，但香港不是这样。香港在轨道交通规划后，还会有一个综合开发规划阶段。这个阶段，由港铁对修建的地铁、车站物业进行统一规划策划，结合周边用地，对局部的站位线位和周边的土地利用性质、开发强度等，再做一次调整，并与政府进行协商，形成最终方案。比如，把车站向旁边调50米，恰好是一个城市更新地块。城市更新，如果容积率不翻倍，经济上很难打平；而容积率要是做这么高，交通又承载不了。但这个更新地块如果正好在地铁上方，两者结合，就会兼顾交通与经济，为地铁带来大量客流。我们过去不是这种模式，没有再调整的过程。第二个阶段，项目开发授权和具体策划。这个阶段后，港铁公司以修地铁之前的价格，获得这块土地。之后，由港铁公司完成这个项目发展的相关各种规划、设计，向政府申请规划审批。接着进入第三个阶段——合作开发。挑选房地产开发商，将这块地以修地铁之后的价格卖给开发商，然后按规划方案共同合作，开发上盖空间。之后签署开发协议。港铁公司负责监管，参与物业管理，建成后移交并分享利润。多年来，香港地铁和房地产开发商形成了一个非常紧密、运作有序的联合开发团队，互动默契。最后实现政府、港铁、物业开发商、市民的共赢。北京地铁四号线PPP运作案例研究摘要：为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司北京地铁四号线PPP运作案例研究1引言为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了4号线PPP项目组。自2002年以来，笔者领导该项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：3基础比例的政策精神，及颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》，初步确定了运作方案。经过各方努力，与社会投资者于2005年2月签署原则协议，并于2006年4月签署正式协议，前后共历时4年多。在推动地铁4号线PPP运作过程中，笔者深感作为一项与公众利益密切相关、经济技术因素非常复杂的系统工程，轨道交通项目PPP运作方案得以有效实施的一个基本前提就是要具有良好的，与之配套的社会、法律和经济环境。而这恰恰又是我们工作中的一个难点，综观国外类似项目也概莫除外。例如，伦敦地铁PPP方案实施前曾经过4～5年的社会大讨论。鉴于此，笔者现将北京地铁4号线PPP项目整理成一个案例。广大读者通过案例研究，能深入了解方案设计的思想及具体运作内容。希望借此能为4号线PPP项目下一步的具体实施，创造一个良好的社会环境，为中国未来的轨道交通项目PPP运作奠定坚实的基础。2北京地铁4号线项目介绍地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。该项目已于2003年底开工，将于2009年正式通车运营。该项目已经国家发改委批准立项（批准文件文号发改投资[2003]600号），《北京地铁四号线可行性研究报告》（以下简称“可研报告”）已经国家发改委批准。地铁4号线项目总投资额为153亿元人民币。3PPP方案基本结构根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。北京地铁四号线PPP运作项目结构示意图分析：如图2所示项目结构之所以如此设计，是因为地铁4号线原计划要求在2008年奥运会之前竣工[1]，为此在PPP运作过程中，为保证工期4号线的土建部分已经开工，社会投资者已经无法参与A部分建设；另外，国外类似项目中土建部分也通常由政府负责。把一个完整的工程项目在物理上划分成两部分造成的主要问题，就是建设过程中出现了两个业主。A、B部分工程的界面衔接和建设期工程管理的协调机制设计工作非常具有挑战性。鉴于4号线公司已将A部分工程的建设管理委托给北京市轨道交通建设管理公司（以下简称“建管公司”），所以，我们在项目实施过程中倾向于未来特许公司也能将B部分的建设管理工作委托给建管公司[2]。4PPP项目基本经济技术指标（1）项目总投资：约46亿元。（2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。（3）建设标准：根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。(4）工期：计划2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。(5）客流量预测：根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。(6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司”）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为81.8万人次/工作日，远期（2034年）为88.4万人次/工作日。分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同，我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。5特许期限特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。6特许权的终止和处理（1）特许期届满，特许权终止。（2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，