ID372-农村房屋产权管理制度的思考(金细簪)

1确权破冰：农村房屋产权管理制度的思考——基于我国5省90个村的政府官员和农户的调查分析金细簪1虞晓芬2蒋海霞3（1.浙江工业大学经贸管理学院，浙江杭州310014）【摘要】农村房屋产权改革是当前新农村和城乡一体化建设进程中备受关注的主要问题。“确权”是整个“产改”的基础。本文通过对我国5个省90个村的实地调研，揭示了当前我国农房确权面临的主要困境，提出了下一阶段完善我国农村产权制度改革的实施建议，以期为规范我国村镇房屋的产权产籍管理的有序开展提供理论与实践依据。【关键词】农村房屋、产权管理、产权登记ReflectionsOnThePropertyAdministrationOfRuralHouse------BaseOnTheInvestigationOfGovernmentOfficialsandFarmersFromFiveProvincesNinetyVillagesofChinaJINXi-zan1(1.CollegeofBusinessAdministration,ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou310014,China)Abstract:Thepropertyrightsreformoftheruralhousebecamethemainissuesofconcernintheprocessofbuildingthenewcountrysideandtheintegrationofurbanandruralareas.Affirmativeruralhouserightsisthefoundationofthepropertyrightsreform.Thispaperrevealsthemaintroubleofverifyingruralhouserights，andputsforwardsuggestionaboutttheimprovementofpropertyrightsystemreform,inordertoprovidethetheoryandpracticereferencestoregulatethepropertyadministrationofruralhouseKeywords:Ruralhouse;ThePropertyAdministration；Ownershipregistration;第一作者：金细簪（1983年3月）女博士生浙江工业大学经贸管理学院主要方向：不动产经营与管理[e-mail]1金细簪（1983年3月）女博士生浙江工业大学经贸管理学院2虞晓芬（1965年5月）女浙江工业大学经贸管理学院院长，教授，博士生导师3蒋海霞（1983年1月）女杭州职业技术学院讲师，博士生2确权破冰：农村房屋产权管理制度的思考——基于我国5省90个村的政府官员和农户的调查分析随着我国农村经济不断发展，农房已成为农民财富积聚的主要载体和农村集体经济组织的重要资产。开展农房产权登记工作，既是保护农民和集体经济组织合法权益、促进城乡统筹和城镇化健康快速发展的有效手段，也是探索构建集体土地范围内的房屋产权处置机制、促进集体土地范围内的房屋由资产转变为资本、进一步解放农村生产力、活跃农村经济的必要前提[1]。但长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有明确的监管机构和有效的管理机制，从而导致农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多[2]。如何有效的处理农房散、乱、差、低效利用等问题已成为相关专家学者关注点[3][4][5]6][7]。为深入了解我国各地在农房产权管理方面的开展情况，我们于2009年11月至2010年2月期间先后对安徽、广东、广西、四川、浙江等五省开展了大规模调研。一方面通过每个省选择两县，每个县选取三个乡镇，每个乡镇选取三个村的抽样，对共涉及5个省，10个县，30个乡镇，90个村进行一对一问卷调查，共回收2192份村民有效问卷和279份政府官员有效问卷。另一方面通过召开由土管、房管、规划、建设、乡镇官员参加的座谈会，重点了解宅基地发证、农房发证、农房管理的现状与面临的问题，听取关于农房产权改革的见解。本文在总结分析各地农房产权管理制度现状、需求的基础上，结合各地经验与存在的问题，提出下一阶段完善我国农村产权制度改革的实施建议，以期为规范我国村镇房屋的产权产籍管理的有序开展提供理论与实践依据。一、农房确权发证需求以及相关问题态度的调研分析（一）农房确权发证率不高，但潜在需求大根据2192份村民有效问卷显示，农户农房宅基地证和房产证两证都有的比例只有19.21%；只有房产证为5.29%；即房产证发证率合计为24.42%，仅有宅基地证的比例占60.68%，调查期间，不少村民反映，宅基地证与房产证没有进行及时变更登记，因此，实际有效产权证的比例甚至是明显低于此数据。但当问及如果政府现在允许没有办理房产证的农户申请办理房产时，88.74%的受访村民愿意申请办理，且69.07%的受访村民表示能够接受政府强制每户都3必须办理房产证。可见，随着村民产权意识的增强，农民对办理产权证的潜在需求大。同时，绝大多数政府官员也认为有必要进行农房确权发证，并对农民的办证积极性给予了肯定的评价，比例分别高达94.6%、71.94%，但由84.89%的官员认为农房产权证书登记应遵循自愿原则。（二）对农房确权登记政策性问题的看法对于农房确权登记涉及的相关政策，从分析的数据来看，总体呈现以下的特点：1、对于“一户只允许登记一处合法农房”的政策，受访者基本赞成。《土地管理法》[8]第六十二条规定“一户只能有一处宅基地”，对有多处宅基地房屋的家庭，分别有49.32%的受访村民，62.59%的受访官员表示赞成“一户只允许登记一处合法宅基地农房”。2、对“超面积”农房，不管是相关政府官员还是村民，绝大多数受访者都认为应该发证，但是在按多少面积发证这一问题上，分歧较大。调查显示只有19.42%受访官员和19.43%的受访村民表示对超面积建筑不应该登记发证；研究对象研究对象指标所有被调研对象比例发证现状农房已办证情况赞成62.59%不赞成33.45%无所谓3.96%需求村民办证意愿愿意73.05%若费用低，愿意17.68%无所谓6.53%不愿意2.74%官员认为的农房发证的必要性非常有必要48.56%有必要46.04%无所谓或没必要5.4%官员认为农民办证积极性非常高31.29%比较高40.65%需视办证费用而定11.87%不高16.19%村民认为强制办证好不好好69.07%不好13.59%无所谓17.34%官员办证的原则自愿原则84.89%强制办证15.11%434.53%的受访官员和34.11%的受访村民认为应按批准的可建面积发证；31.29%受访官员和46.46%的村民认为应该在房产证上写明批准面积和实测面积。3、对于“长辈过世后，农房继承过户给下一代非农村户口子女”，同意其子女办理农房产权证的官员高达78.78%，只有10.43%官员表示不同意。同意的理由主要为：子女作为父母财产的继承人，按照《继承法》[9]，应该不受户口限制允许其享有合法的继承权。不同意的理由主要为：非村集体经济组织成员无权拥有农房产权，落户城市的子女不可以享受村民待遇。另有部分受访官员给出如下建议：按照当地的实际规划发展情况，给予其子女一定的补偿后，由村集体收回该房屋与宅基地。4、“户口变迁”的发证：在合法建造农房后，因小孩子上学等多种原因，户口迁出村集体组织的，70.86%的官员认为应该为其办理农房产权证；17.99%不同意办理。同意办理的理由主要是：根据《物权法》[10]的相关规定，无论户口如何变化，农房都应是其私有财产，理应为当时合法取得的农房办理房产证。不同意办理的理由主要是：由于户口已经在外地，根据《房屋登记办法》，非本村集体经济组织成员不能办理农房产权证。研究对象研究对象指标所有被调研对象政府官员村民“对有多处宅基地房屋的家庭，只允许登记一处农房”，赞成62.59%49.32%不赞成33.45%36.54%无所谓3.96%14.14%超面积农房是否发证不发证19.42%19.43%按批准可建面积发证34.53%34.11%应写明面积19.42%46.46%由政府决定14.75%－“农房继承过户给下一代非农村户口子女”同意78.78%－不同意10.79%－吃不准10.43%－户口变迁办证同意70.86%－吃不准11.15％－不同意17.99%－（三）对农房确权登记所需要件的看法1、农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性：持肯定5态度的受访官员和村民的比例分别达到72.3%、68.02%。但还有16.11%的受访村民认为不太有必要，13.67%的认为没有必要。与村民交谈中，发现反对的主要理由是：如果办证的所有合法证件都齐全，为什么还需要村集体经济组织出具证明；一些地方的村民担心要村集体经济组织出具证明，村集体经济会因此产生“卡”或变相要好处。2、农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性：82.37%的受访官员和62.27%的村民认为应该提交村集体组织的证明；只有8.27%受访官员和18.61%的村民认为不合理或没有必要。研究对象研究对象指标所有被调研对象官员认为农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性非常有必要32.73%有必要39.57%无所谓6.12%没必要21.58%农户认为农房登记时出具申请人为本村集体经济组织成员证明的必要性很有必要68.02%不太有必要16.11%没必要13.67%官员认为农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性非常有必要33.45%有必要48.92%无所谓9.35%没必要8.27%农户认为农房转移时由村集体组织出具同意证明的必要性有必要62.27%没必要18.61%不清楚19.11%二、各地开展农房产权登记发证面临的困境分析农房产权登记是一项系统工程，涉及土管、规划、建设质量鉴定、测绘等部门或机构，加上因历史原因基础工作相当薄弱，以及宗地分散等原因，发证的工作量大、投入成本高、政策掌握难度大。当前面临的主要问题：（一）相关法律自相矛盾，登记权利主体确认难《土地管理法》与《继承法》、《婚姻法》[11]等之间相互矛盾，使产权登记机关对一些登记权利主体的合法权益难以作出界定。比如《土地法》中明确规定一户只能拥有一处宅基地，如果将父母过世留下的一处带宅基地的农房按《继承法》过户给已经分配了宅基地的子女，那么，对这一继承农房进行登记就有悖于一户一宅，若不允许登记，又与《继承法》的基本精神相矛盾。又如，《土地管理法》第八条明确规定农村土地属集体所有，《房屋登记办法》[12]也规定申6请村民住房所有权初始登记的，应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明，即非集体经济组织成员不能登记；但如果夫妻双方仅有一人属于集体经济组织成员，而房屋是以家庭出资形式建造的，则这类房产应如何登记？如果不予登记或仅登记于一方名下，那非集体经济组织成员的配偶的权利又该如何进行保护？再刨根究底，《房屋登记办法》中提出的“农村集体经济组织成员”，又该如何界定？相关法律甚至都没有对此加以明确。诸如此类的问题，都给农房确权登记机关带来了极大的困扰。（二）建设的随意性与不规范，造成了登记面积确认难度大农村宅基地上房屋的建设因自然、经济和历史等原因，普遍存在“未批先建”、“边批边建”、“少批多建”等现象。村镇房屋建设的随意性与不规范性为农村房屋的初始登记带来了较大的困难，如果按照实际建筑面积进行登记，相当于变相承认违规建房；如果不予以登记，又可能造成登记行为无法完全反映房屋现状，同时还可能造成农村房屋登记工作难以顺利开展。房屋登记机构如何处理好登记中房屋实际建筑面积与合法建筑面积的矛盾，是一个实际操作中很难解决的问题。加之农村房屋缺乏一套科学规范的测量标准，在对许多问题的界定上尚处于模糊状态。此外，农村房屋在居住房屋旁通常搭建猪圈、工具房等，往往存在着房屋主体是合法的、但辅助用房是违法的情况，这些都给初始登记带来极大困难