欧盟发展生物燃料的有关政策及其启示

欧盟发展生物燃料的有关政策及其启示赵建（东北农业大学经济管理学院）李春梅（黑龙江省农业委员会）摘要：欧盟把发展生物燃料，尤其是交通运输部门的生物燃料，作为解决该地区能源和环境问题的重大战略。2006年欧盟提出最新的《欧盟生物燃料战略》，确立了发展生物燃料的目标和几个主要政策措施。发展生物燃料产业也是我国的现实选择，欧盟的有关政策措施对我有极强借鉴意义。关键词：欧盟生物燃料政策交通运输部门消费在欧盟全部能源消费中超过30%，其中90%来自化学能源。这需要大量的石油进口，并使欧盟经济极易受到国际原油市场波动的影响。交通运输部门被认为是欧盟没有完成《京都议定书》规定的减排任务的主要原因。据统计，自1990年至2010年欧盟所增加的CO2排放量中90%来自交通运输部门。为了改变这一现状，欧盟计划将发展生物燃料作为重点，到2010年将生物燃料使用从2003年的相当于6900万吨燃油增加至相当于1.5亿吨燃油，实现2030年交通运输部门燃料25%来自生物燃料。发展生物燃料可以减少温室气体排放、促进交通运输部门燃料无碳化进程、实现能源供应的多元化、发展化学石油的长期替代，同时为农村地区提供更多的收入渠道和就业机会。生物燃料是以生物质为原料生产的液态或气态燃料，这些生物质主要来自农林产品或副产品，工业废物及生活垃圾等有机物。一、欧盟发展生物燃料的有关政策措施欧盟执行委员会在2006年2月提出昀新的《欧盟生物燃料战略》（EUStrategyforBiofuels）确立了发展生物燃料的三个主要目标:1.推广生物燃料未来在欧洲与发展中国家的使用，确保使用的方式正确，并合乎环境保护的要求。2.提出成本控制计划，包括原材料、燃料再生、垂直增加市场普及率，以及技术性障碍的排除。3.援助发展中国家生物燃料的技术使用，以及思考欧盟如何参与持续性生物燃料的生产。为了实现上述三个目标，欧盟提出如下几个发展生物燃料的主要政策措施：1.刺激对生物燃料的需求2003年欧盟提出的《生物燃料条例》（BiofuelsDirective）规定以参考价格计算的生物燃料市场占有率2005年应达到2%；2010年应达到5.75%。为实现此目标，许多欧盟国家采取能源税收减免政策，对发展生物燃料给予优惠政策，也有一些国家提出生物燃料义务（BiofuelsObligation）策略，要求燃料供应商出售产品时必须有一定比例的生物燃料。这些着眼于供给角度的措施效果并不显著，2005年生物燃料市场占有率仅有1.4%，远没有达到《生物燃料条例》规定的目标。欧盟计划采取市场导向的、从需求角度入手的政策框架，主要包括鼓励大众选择交通工具时考虑其是否使用生物燃料、生态标识，并通过车辆尾气排放的收费和税收实行价格差别、在贷款程序中考察环保绩效和进行环境风险评估。2．重视环境效益欧盟目前采取的政策缺乏对不同生物燃料实际减少温室气体排放的贡献比较。为了实现昀能源科学进展2006,Vo2.,No.2大的环境效益，《欧盟生物燃料战略》要求增加相应的研究投入，量化车辆使用生物燃料对于温室气体抑制的效果；向有关生产部门传递清晰的信息，引导其正确的发展方向。欧盟将在2006年内完成对1998颁布的《燃料质量条例》（FuelQualityDirective）中有关乙醇、乙醚与生物柴油的总量限制做出重新评估，以避免能源作物的大量种植造成环境负担加重。《欧盟生物燃料战略》要求必须比较生物燃料的外在成本收益，避免引起环境破坏和变相导致土地贫瘠。3．扩大生物燃料的生产与分布作为欧盟2005年凝聚政策（CohesionPolicy）的体现，欧盟将给予生产能源作物有比较优势的中欧、东欧地区农民一系列的支持政策，包括相关设备和投资的财政补贴；与有关产业部门合作，突破技术转移的障碍；与有关利益集团达成妥协，确保不对生物燃料产生歧视待遇；同时充分考虑生物能源作物对传统农业生产、食物供求和石油市场的影响。4．确保生物燃料原料供给自1992年开始的欧洲共同农业政策改革（CAPReform）改变了过去以生产为依据的补贴方式，而强调农产品品质、环境保护和食品安全的，这对确保能源作物的生产大有帮助。1992年所提出的休耕补助政策（Set-asideObligation）允许休耕农地种植非粮食作物，对发展生物燃料有很大的原料保障作用。在2003年欧洲共同农业政策改革引入对能源作物的资金补助，例如目前以不超过150万公顷为上限，农民每栽种一公顷的能源作物可以享受45欧元的补助。为了防止生物燃料的发展导致粮食作物和能源作物价格过分上涨和对工业原料需求产生影响，除了加强价格监管外，欧盟委员会正在考虑在2006年采纳《林业行动计划》(ForestryActionPlan)加强林产品在生物能源原料中的地位，并且把从造纸、动植物副产品和生活垃圾等有机废物也纳入生物原料的范围。5．提升生物燃料国际贸易机会目前欧盟没有关于生物燃料国际贸易的专门文件，生物燃料的交易受到诸如科托努协定（CotonouAgreement）、普遍优惠制加惠（GSPplus）等欧盟与有关国家、地区的优惠性贸易协议的约束。着眼于生物燃料在未来国际贸易谈判中必然会成为重要议题，为了充分利用本地区优势、发展生物燃料的生产和国际贸易，欧盟委员会提出应该尽快对于有关生物燃料的关税协定提出讨论，并且在正在进行的多哈回合世贸谈判和欧盟与以阿根廷和巴西为主的拉美南部共同市场（MERCOSUR）自由贸易协定谈判中强调欧盟在生物燃料国际贸易中的立场。6．鼓励生物燃料技术的研究开发欧盟高度重视生物燃料技术的研究开发，其中一些研究项目对生物燃料的发展曾做出了重要贡献，如1992年发起的《生物柴油计划》（EurobiodieselProject）证明不需要进行大量技术改造的前提下，在交通工具中应用生物柴油在技术上和经济上的可行性，从而为生物燃料的发展开辟了道路；欧盟建立起工业导向的生物燃料技术平台（BiofuelsTechnologyPlatform），致力于提供生产和使用生物能源的欧洲共同愿景和策略。欧盟委员会计划未来的科技开发能够使2010年后欧盟生物燃料的生产成本降低30%或更多。在欧盟第七期研究架构（2007-2013）（FrameworkProgramme）计划中，将继续支持生物燃料的发展，加强生物燃料产业的竞争力。二、欧盟发展生物燃料有关政策措施对我国的启示我国经济的快速增长消费了大量能源，2005年中国消费原油3亿余吨，其中净进口原油1.1亿吨、净进口成品油1700万吨。发展生物燃料有助于缓解我国石油资源的短缺和需求不断增长的矛盾、减少汽车尾气排放、建设环境友好型社会。-2-能源科学进展2006,Vo2.,No.2我国在“九五”期间，由国家计委提出作为交通能源产业发展生物燃料，由于起步较晚，我国发展生物燃料存在很多问题和困难，如“原料资源尚不落实，技术产业化基础薄弱，产品市场竞争力不强，政策和市场环境不完善等”。欧盟的有关政策措施和成功经验为我国发展生物燃料事业提供了极强的借鉴意义。1．加强政策支持，提高生物燃料产品市场竞争力，刺激对生物燃料的需求除巴西燃料乙醇成本可以与汽油相竞争外，其它国家生物燃料的成本都还比较高，以目前的成本计算，只有当汽油价格上涨多6元/升时，我国的生物燃料才能赢利。结合欧盟的有关经验，要在财政、税收上给予生物燃料的生产和推广给予一定的扶持，建立成本分摊机制和风险分摊机制。我国目前出台的针对生物乙醇的补贴政策（对生物柴油还没有经济激励政策出台）因随项目而定，缺乏连续性，还没有一套由国家主管部门出台的系统性的支持政策。还要引导消费者建立理性的消费观念，树立自觉的环保意识，刺激大众对生物燃料的需求。2．扩大我国生物燃料的生产和分布中国常规燃油行业尚存在相当程度的垄断，制约了生物燃料产业尽快进入市场，如国家对燃料乙醇的生产和销售采取了严格的管制，只有指定的四个定点企业可以从事燃料乙醇生产，享受财政补贴，并由中石油和中石化两个公司负责乙醇汽油的混配和销售。虽有许多企业和个人试图生产或销售燃料乙醇，但受到现行政策的限制，不能普遍享受到财政补贴，也难以进入汽油的销售渠道。从长远来看，市场竞争机制是成本下降、竞争力提升的根本保证，必须鼓励生物燃料的多元化、市场化经营，处理好燃料领域利益集团的相互关系，实现互惠互利。3．确保我国发展生物燃料的原料供给我国生物燃料的发展是上世纪末，在粮食过剩的背景下，利用陈化粮生产生物乙醇。受我国粮食资源不足的国情制约，目前以粮食为原料的生物燃料生产已不具备再扩大规模的资源条件，生物燃料的原料供给缺乏是制约生物燃料规模化发展的重要因素。未来生物燃料必须以非粮食的农业和林业作为主要原料，妥善处理发展粮食作物和能源作物的关系，调整国家有关农业种植的各种补贴措施。发展循环经济，把工业副产品和城市生活垃圾等有机废弃物也纳入发展生物燃料的原料供给范畴。4．积极参加生物燃料产业的国际交流与合作要通过与欧盟、美国、日本等生物燃料产业发达国家的合作，积极引进先进的技术、资金和经验，加快中国生物燃料产业的发展。要积极参与有关生物燃料贸易的国际条约和协议的磋商和制订，体现我国发展生物燃料产业的利益和要求。5．鼓励生物燃料技术的研究和开发根据欧盟发展生物燃料技术的成功经验，发展生物燃料技术的核心战略必须是一贯的、明确的：要以国家先期投入为引导，吸引有关产业部门参与研制和开发长期、重大的关键技术，加速其商业化并形成相应的装备制造体系。要结合实际，因地制宜地推进各种生物燃料技术发展，建立和扩大各种原料的从能源植物种植到生产液体燃料的完整产业链的示范工程，为规模化生产和应用奠定基础。参考文献：[1]IEA.2004“Biofuelsfortransport-AnInternationalperspective”[M].[2]CommunicationfromtheCommission{SEC(2006)aaaa}:“AnEuStrategyforBiofuels”[M].[3]王革华“中国生物液体燃料的发展与建议”[D].作者简介：赵建，男、汉族、生于1976年，博士，东北农业大学经济管理学院，讲师，主要研究农村可持续发展理论，邮编150030。李春梅，生于1981年，硕士，黑龙江省农业委员会，邮编150001。-3-